М.М. Микієвич, доктор юридичних наук, завідувач кафедри Європейського права Львівського національного університету ім. Івана Франка

М.М. Микієвич, радник голови Апеляційного суду Львівської області, суддя у відставці, заслужений юрист України

Стратегічним курсом зовнішньої політики України на сучасному етапі її розвитку згідно з Постановою Верховної Ради України від 2 липня 1993 р. № 3360 «Про основні напрямки зовнішньої політики України» є інтеграція до Європейського Союзу (ЄС). Головні напрями співробітництва України з ЄС визначені передусім Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 11 червня 1998 р. № 615/98 (далі — Стратегія), серед них — адаптація законодавства України до законодавства ЄС та забезпечення прав людини, що передбачає реформування правової системи нашої держави із поступовим приведенням її у відповідність до європейських стандартів.

Виконання Україною основних вимог Ради Європи (РЄ) стосовно ухвалення відповідних законодавчих актів, застосування норм головних її конвенцій також визначено у Стратегії як важливий чинник реформування правової системи України, тим більше, що членство в РЄ і визнання її стандартів, особливо в сфері прав людини, ЄС трактує як обов’язкову складову процесу прийняття до організації нових членів.

Одним з механізмів узгодження правової системи нашої держави з нормами і стандартами РЄ стало набуття чинності для України Конвенції про захист прав людини і основних свобод (далі — Конвенція). Відповідно до цієї Конвенції визнано обов’язковість юрисдикції Європейського суду з прав людини з усіх питань тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї і право звернення до нього у випадку порушення державою, її органами, посадовими особами норм Конвенції. Сама ж Конвенція (відповідно до ст. 9 Конституції України) стала складовою частиною національного законодавства.

З огляду на це назріла потреба пришвидшити впровадження європейських стандартів при реформуванні судочинства в Україні. Але цей процес треба проводити із обов’язковим урахуванням національних особливостей розвитку суспільних відносин. При цьому необхідно дбати про надійний захист прав та інтересів людини, а не створювати абстрактні моделі, не задумуючись «чи є ці моделі функціонально придатними для України, чи спроможна держава забезпечити їх фінансами та кадрами, чи зберігається позитивний вітчизняний досвід, що накопичувався роками» ¹.

Тому особливе занепокоєння викликає ситуація у зв’язку з резонансними подіями, що відбуваються останнім часом у законодавчій та судових сферах з приводу законопроекту «Про судоустрій та статус суддів в Україні». Стурбованість суддівської спільноти та одностайність у негативній оцінці окремих положень законопроекту викликана тим, що він містить низку колізійних, суперечливих та відверто неконституційних положень, які на практиці можуть призвести до значних негативних наслідків: загострення і посилення руйнівних процесів у сфері правосуддя та знищення його засад, погіршення доступу до правосуддя, порушення прав і свобод людини і громадянина, зниження незалежності суддів і самостійності судів тощо ².

Свою позицію щодо перебігу судової реформи висловила на черговому засіданні 27 червня 2008 р. Рада суддів України у зверненні до народних депутатів України з проханням врахувати позицію суддівського корпусу України при розгляді зазначеного законопроекту і не допустити його прийняття в другому читанні у запропонованій редакції ³. Перед цим 23 червня 2008 р. свою думку щодо перебігу судової реформи висловили судді Верховного Суду України на екстрених зборах, а Голова Верховного Суду В. Онопенко звернувся з відкритим листом до Президента України В. Ющенка із закликом не допустити руйнування правосуддя та української державності ⁴.

Також з цього приводу в екстреному порядку Голова Верховного Суду України В. Онопенко і голова Ради суддів України П. Пилипчук 23 червня 2008 р. зібрали прес-конференцію «Реформа правосуддя чи «політичний самосуд»?» у приміщенні Верховного Суду України, на яку прийшли представники більш як 40 ЗМІ.

Така принципова і своєчасна позиція суддів Верховного Суду України, голів Верховного Суду і Ради суддів України заслуговують на всіляку підтримку з боку інших представників юридичної професії та широкого кола громадськості.

Беручи до уваги гострі дискусії з приводу проведення судової реформи і те, що одним вольовим рішенням перебудувати судову систему неможливо, проблеми на цьому шляху слід вирішувати поступово, зважено, у тісній взаємодії між усіма суб’єктами, які беруть участь у реформуванні, з урахуванням напрацювань науковців і практиків. Хочеться сподіватися, що дискусії, які тривають щодо проведення судової реформи, призведуть до того, що парламент зважатиме на позицію всіх учасників цього процесу, в тому числі і суддів України, та ухвалить рішення про проведення такої реформи, яка б позитивно вплинула на розвиток усього суспільства.

Для виконання стратегічних завдань у сфері судочинства потрібно, на нашу думку, і надалі працювати над впровадженням європейських стандартів при реформуванні судової системи. З огляду на великий спектр цієї проблематики, проаналізуємо лише деякі з найважливіших проблем.

Які ж ці європейські стандарти? Різні міжнародні інституції, зокрема ООН, РЄ та інші, розробили конкретні рекомендації щодо стандартів незалежності суддів. Тому актуальним є опублікування в Україні зібрання міжнародних документів, які містять рекомендації стосовно формування незалежності судової влади та забезпечення незалежності суддів ⁵. Такими основними документами з цієї проблематики є Загальна декларація прав людини 1948 р., згадувана Конвенція, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р., Основні принципи незалежності судових органів 1985 р., Рекомендації щодо ефективного впровадження Основних принципів незалежності судових органів 1989 р., Рекомендація Комітету Міністрів РЄ № (94) 12 «Незалежність, дієвість та роль суддів» 1994 р., Європейська хартія про закон «Про статус суддів» 1998 р. та інші загальносвітові і європейські документи.

Рекомендації, що містяться у зазначених документах щодо стандартів незалежності суддів, в основному зводяться до того, що незалежність судових органів гарантується державою і закріплюється в конституції або законах держави. Усі державні та інші установи зобов’язані шанувати незалежність судових органів і дотримуватися її. Судові органи вирішують передані їм справи безсторонньо, на основі фактів і відповідно до закону, без будь-яких обмежень, неправомірного впливу, спонукань, тиску, погроз або прямого чи непрямого втручання з будь-якого боку і хоч би з яких причин ⁶.

Щодо незалежності, ефективності і ролі суддів в Рекомендації № Р (94) 12 Комітету Міністрів РЄ міститься положення про те, що виконавча і законодавча влада повинні гарантувати незалежність суддів та утримуватися від кроків, які б могли поставити її під загрозу. Конвенцією передбачено, що задля підтримки авторитету і неупередженості правосуддя можливе навіть обмеження права на свободу виявлення поглядів (ст. 10).

Заради об’єктивності необхідно зазначити, що на шляху інтеграції до ЄС для зміцнення судової влади та забезпечення самостійності суддів і незалежності судів зроблено вже немало ⁷.

Реалізуючи положення Концепції судово-правової реформи в Україні 1992 р. і Конституції, законодавчо було закріплено самостійність судової влади та основні засади її здійснення, високий статус судді, його особливе матеріальне і соціальне становище, реалізовані принципи територіальності та спеціалізації в побудові судової системи, розроблені механізми призначення (обрання) та звільнення суддів; передбачені та сформовані самоврядні інститути суддівства; створена Державна судова адміністрація України; у процесуальне законодавство внесені принципові зміни, запроваджено апеляційний та касаційний перегляд судових рішень тощо ⁸.

У зв’язку з потребою подальшого проведення судової реформи в Україні Указом Президента України від 10 травня 2006 р. № 361/2006 було затверджено Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, метою якої визначено забезпечення становлення в Україні судівництва як єдиної системи судового устрою та судочинства, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і гарантує право особи на справедливий суд.

Зважаючи на завдання і мету Концепції, необхідно погодитися з тим, що подальше проведення судової реформи є необхідним. І в першу чергу в зв’язку з незадовільним фінансуванням і матеріально-технічним забезпеченням судів, шаленим тиском на них, залежністю суду від органів законодавчої і виконавчої влади, порушенням строків розгляду справ, винесенням деякими суддями явно незаконних рішень, низьким рівнем професіоналізму багатьох суддів, незадовільним виконанням судових рішень, недосконалою системою добору суддів, недосконалістю процесуального законодавства тощо.

У той же час необхідно наголосити, що незважаючи на труднощі, суди України забезпечили захист гарантованих Конституцією та законами прав і свобод людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави. Про це свідчать опубліковані дані судової статистики щодо кількості розглянутих справ, якості здійснення правосуддя, строків розгляду справ, навантаження на суди і суддів, надходження скарг ⁹.

Тому недопустимо, щоб оцінку роботи судам і суддям давали некомпетентні та неправомочні особи, незалежно від їх становища в державі. Скажімо, цього не повинні робити чиновники будь-якого рангу. Самі цього не усвідомлюючи, вони, часто використовуючи окремі негативні факти із судової практики (на жаль, такі трапляються), дають не аргументовану, вкрай негативну оцінку судовій системі в цілому. При цьому часто трактують чинне законодавство і Конституцію невірно, підриваючи авторитет суду і держави, віру громадян в правосуддя, шкодять іміджу держави на міжнародній арені.

Такі оцінки роботи судів і суддів суперечать міжнародним та європейським стандартам з цього питання. Відповідно до Висновків «Критерії оцінки роботи судів і суддів» 1995 р. першої експертної комісії Міжнародної асоціації суддів, оцінка роботи судів і суддів повинна здійснюватися силами судової системи.

Тому, на нашу думку, при реформуванні судової системи слід законодавчо заборонити: посадовим та політичним особам будь-якого рівня публічно проголошувати негативні оцінки-звинувачення суддів та судів з питань здійснення ними правосуддя, якщо такі звинувачення не були доведені відповідно до закону; публічно висловлювати сумніви щодо законності та обґрунтованості судових рішень до їх скасування у встановленому законом порядку; впливати на суд та суддів у будь-який спосіб, в тому числі шляхом проведення мітингів і пікетувань, висвітлення у засобах масової інформації позицій, висновків та поглядів у справах, що перебувають у проваджені судів, до їх остаточного вирішення; визначити необхідність формування поваги усіх членів суспільства до законів, суду та судових рішень, що є складовою авторитету держави; передбачити законом відповідні обмеження для підтримання авторитету і безсторонності суду відповідно до ст. 10 Конвенції.

У цьому сенсі одним із засобів втручання в судову діяльність і методів розправи над суддями, на жаль, за допомогою самих суддів, на наш погляд, є розгляд в адміністративних судах нової категорії справ, в яких однією зі сторін є суд або суддя. Йдеться про визнання неправомірними дій, які пов’язані із судовою діяльністю.

Ця проблема виникла після створення адміністративних судів і прийняття у 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства (далі — КАС) у зв’язку із труднощами щодо розуміння поняття «публічно-правовий спір», а також обов’язкового його учасника — суб’єкта владних повноважень та здійснення ним владних управлінських функцій, що можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства. Зі змісту ч. 1 ст. 2, п. 7 ч. 1 ст. 3, п. 3 ч. 1 ст. 17 КАС до суду можуть бути оскаржені лише такі дії суб’єкта владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства. Управлінські функції повинні бути чітко визначені законом. Суд або суддя відповідно до закону здійснює функції, пов’язані з відправленням правосуддя, і аж ніяк не управлінські, тому названі особи не можуть бути відповідачами ні в цивільній, ні в адміністративній справі, а відповідальність у разі заподіяння матеріальної чи моральної шкоди при здійсненні судочинства може бути покладена лише на державу у випадках, передбачених законом. Зазначене не стосується вчинення суддею кримінально-караних дій, а також дій, не пов’язаних зі здійсненням правосуддя.

Вважаємо, що практика адміністративних судів із розгляду справ проти судів і суддів щодо дій (бездіяльності) при здійсненні правосуддя порушує один з основних принципів незалежності суддів, закріплених у Конституції та в нормах міжнародного права.

Так, наприклад, в Основних принципах незалежності судових органів, прийнятих сьомим Конгресом ООН з питань відвернення злочинності та поводження із злочинцями (1985 р.) вказано, що судді мають право на особистий імунітет від судового переслідування за фінансову шкоду, спричинену в результаті хибних дій чи упущень при виконанні ними своїх суддівських функцій.

Відповідно до Європейського статуту судді, прийнятого у 1993 р. Європейською асоціацією суддів, жоден суддя не може бути притягнутий до відповідальності за виконання своїх професійних обов’язків. Таку норму слід було б закріпити в Законі «Про судоустрій України».

У Монреальській універсальній декларації про незалежність правосуддя (Перша світова конференція по незалежності правосуддя 1983 р.) зазначено, що судді мають бути захищені від судових позовів проти них за виконання своїх функцій чи упущення у роботі, та не можуть бути звинувачені чи затримані без дозволу уповноваженого органу судової влади.

Важливо вирішити питання щодо кількості суддів, особливо враховуючи їх значну завантаженість в деяких судах. Як свідчить міжнародна практика, кількість суддів та працівників суду має бути встановлена законом чи статутним документом, складеним з урахуванням думки суддів (судової влади), та базуватися на єдиному критерії. Зрозуміло, що як тільки з’являється вакантне місце, то воно має бути заповнене в найкоротший строк ¹⁰.

Вважаємо таку практику правильною, оскільки виконавча влада за таких обставин не може змінити кількість суддів. Недолік такої системи у тому, що при об’єктивній необхідності змінити кількість суддів це може тривати досить довго. Хоча українські реалії такі, що дуже багато часу йде на заповнення уже наявних вільних вакансій суддів, або на вирішення питання про обрання суддів на безстроковий термін, повноваження яких закінчилися. Для прикладу, станом на 23 липня 2008 р. з цих причин у Львівській області в загальних судах не здійснювали правосуддя 35 суддів із 185 ¹¹. З цього приводу слід зазначити, що не було б порушенням закону, якби питання щодо обрання суддів, повноваження яких закінчилися, вирішувались задовго до цього. Або на законодавчому рівні закріпити положення про те, що коли своєчасно не вирішено питання про переобрання на посаду судді (не працює парламент, хвороба чи інші незалежні від судді причини), 5-річний термін повноважень якого закінчується, надати йому право до остаточного вирішення цього питання продовжувати здійснювати суддівські функції, адже з роботи суддю не звільнено, повноваження його належним чином не припинено і на новий термін поки що не переобрано.

Для зменшення навантаження на суддів та деякі суди доцільно було б зробити наступний крок: законодавчо закріпити можливість тимчасового переведення судді для допомоги в роботі та зміцнення сусіднього суду. Максимальна тривалість такого переведення повинна бути обмежена законом. Узаконення в Україні такої процедури не суперечило б європейським стандартам. Відповідно до Європейської хартії про закон «Про статус суддів», а також Пояснювальної записки до цієї хартії у міжнародній практиці застосування такої процедури дозволяється.

Заслуговують на увагу й інші думки щодо вирішення цієї проблеми. Зокрема, необхідно було б шляхом внесення змін до процесуального законодавства передбачити передання певної кількості справ для розгляду з одного суду в інший, коли виникає гостра потреба розвантажити деякі суди і пришвидшити розгляд справ. Однотипні справи, наприклад про стягнення заробітної плати, заборгованості з оплати за світло, газ, тепло, квартиру, якими завалені суди, при відсутності спору і заперечень щодо суми боргу можна було б передати на вирішення через виконавчий напис нотаріуса.

Тривалий час не вирішується питання про доцільність утворення спеціального органу з перевірки звернень, пов’язаних зі здійсненням судочинства. Виходячи із міжнародної практики і конституційних принципів незалежності судочинства необхідно врахувати, що жодна посадова особа, жоден орган не має права проводити перевірку діяльності суддів. Навіть суб’єкти, наділені правом ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність судді, не мають права здійснювати таку перевірку. Тому думка про те, що в разі створення дисциплінарних інспекцій призначення дисциплінарних інспекторів має здійснювати міністр юстиції, є хибною ¹².

Оскільки згідно з чинним законодавством правом здійснювати відповідні перевірки в певних випадках наділені лише ради суддів, а також кваліфікаційні комісії суддів, то орган з перевірки звернень може бути безпосередньо пов’язаний лише з цими органами суддівського самоврядування. Тому Дисциплінарна комісія суддів України, вважаємо, може бути створена лише при Раді суддів України, яка і повинна призначати судових інспекторів. До того ж такі комісії повинні діяти в кожній області.

Як би держава не поліпшувала систему судоустрою і судочинство загалом, рівень правосуддя все ж залежить від судді. Тому систему добору, підготовки, визначення кваліфікації та призначення на посаду судді необхідно вдосконалювати. Світова і європейська практика з цього питання різна ¹³. Як і в Україні, у більшості держав при призначенні судді першого рівня у кандидата вимагається наявність відповідної вищої освіти, певного віку (як правило, досягнення 30 років), професійного стажу. В країнах, де існує спеціальна система добору кандидатів, наприклад національна суддівська школа, часто вимагається наявність іншої юридичної професії, зокрема адвоката чи офісного службовця. У деяких країнах запроваджено систему загального навчання, що відкрита для всіх студентів, які хочуть отримати ту чи іншу юридичну професію. Така система дає змогу всім студентам вивчити базові засади всіх професій, включаючи посаду судді чи прокурора ¹⁴.

На наш погляд, вітчизняна система добору суддів повинна забезпечити не тільки необхідні передумови для призначення на посади суддів найбільш підготовлених юристів з певним життєвим досвідом і віком, але (і це найголовніше) осіб з високими моральними якостями. Адже в Україні поки що ніхто спеціально не вивчає ділові якості кандидата в судді, його психічні особливості, поведінку, комунікативні та організаційні здібності, вміння слухати. Також ніхто не вивчає чи це спокійна та об’єктивна, неупереджена і чесна людина. При законодавчому закріпленні єдиної процедури та вимог щодо добору кандидатів на посаду судді необхідно врахувати і ці вимоги стосовно моральних якостей кандидатів. Очевидно, що це може бути вимога надавати не тільки характеристику, а й рекомендацію за місцем навчання, роботи, проживання, публікації даних про кандидата в пресі. При поверненні зі стажування — висновок компетентної комісії за результатами стажування тощо. Крім того, суддя має отримати специфічні знання у результаті спеціального навчання, що може проводитись як одразу після призначення на посаду, так і під час перебування на посаді. Викликає необхідність у спеціальному навчанні кандидатів в судді, адже навіть при успішному завершенні такого навчання кандидат не має гарантій, що він буде призначений на посаду судді.

Слушними є думки про те, що необхідно законодавчо закріпити можливість зайняття посади судді апеляційних та вищих спеціалізованих судів визнаними професіоналами у галузі юриспруденції, які до цього не займалися суддівською практикою ¹⁵. Це дозволило б привнести в інститут суддівства досвід, сприяло б припливу свіжих сил, вирішенню проблеми з добором кадрів, особливо в судах вищого рівня. До роботи в судах були б залучені відомі юристи з науковців, практиків, які мають відповідний стаж і досвід юридичної роботи, авторитет і повагу серед громадян. На практиці такий підхід вже застосовувався і дав позитивні результати ¹⁶.

______________________________________________________________

¹ Пилипчук П. Судова реформа має бути головно складовою правової реформи // Юридичний вісник України. — 2007 р. — № 50. — С. 12—15.
² Див.: Реформування судоустрою, судочинства і статусу суддів має бути обґрунтованим, системним і продуктивним // Вісник Верховного Суду України. — 2008 р. — № 7— С. 9.
³ Див.: Там само.
⁴ Детальніше див.: Відкритий лист голови Верховного Суду України В. Онопенка до Президента України В. Ющенка // Вісник Верховного Суду України. — 2008.— № 6. — С. 2—5.
⁵ Див.: Міжнародні стандарти незалежності суддів: Збірка документів. — К., 2008. — 184 с.
⁶ Див.: Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 р. // Міжнародні стандарти незалежності суддів: Збірка документів. — К., 2008. — С. 13—18.
⁷ Див. Микієвич М.М. Реформування судової системи України як стратегічний чинник її державної політики у сфері адаптації законодавства до законодавства Європейського Союзу // Науковий Вісник Львівського держ. ун-ту внутр. справ. Сер. юридична. Вип. 3. — Львів, 2006. — С. 50—58.
⁸ Див.: Заява VIII позачергового з’їзду суддів України від 7 грудня 2007 р. «Про конституційні засади подальшого здійснення судової реформи в Україні» // Матеріали VIII-го позачергового з’їзду суддів України. — К., 2007.
⁹ Детальніше див.: Постанова розширеного спільного засідання Президії Верховного Суду України, президії Ради суддів України та колегії Державної судової адміністрації України від 18 квітня 2008 р. // Вісник Верховного Суду України. — 2008 р. — № 5. — С. 18—22.
¹⁰ Див.: Адміністрація суду в контексті незалежності суддів // Міжнародні стандарти незалежності суддів: Збірка документів. — К., 2008. — С. 41.
¹¹ Див.: Постанова спільного засідання Президії Апеляційного суду Львівської області, колегії територіального управління Державної судової адміністрації у Львівській області та Ради суддів Львівської області від 23 липня 2008 р.
¹² Див.: Оніщук М. Система юстиції забезпечує реалізацію державної правової політики // Юридичний Вісник України. — 19—25 липня 2008 р.
¹³ Див.: Набір та навчання суддів в сучасному суспільстві // Міжнародні стандарти незалежності суддів: Збірка документів. — К., 2008. — С. 63.
¹⁴ Див.: Там само.
¹⁵ Див.: Осетинський А.Й. Концептуальні аспекти подальшої судової реформи. Деякі питання вдосконалення організаційної системи судів // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 1. — С. 109.
¹⁶ Див.: Микієвич М.М. Зазнач. праця. — С. 50—58.