11 травня 2010 р. № 12 РСУ-144/10

Голові Верховної Ради України Литвину В.М.

Рада суддів України звертається до Вас у зв’язку з розглядом Верховною Радою України доопрацьованого перед другим читанням проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження", внесеного на розгляд Парламенту народними депутатами України Олійником С.В. та Рудченком М.М. (реєстр. № 6109 від 25 лютого 2010 року; далі – законопроект).

Законопроектом пропонується визнати Вищу раду юстиції суб’єктом владних повноважень, визначити коло її повноважень та удосконалити механізм їхньої реалізації. До того ж законопроектом пропонується встановити, що акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції можуть бути оскаржені лише у Вищому адміністративному суді України.

На нашу думку зазначений законопроект не може бути підтриманий з нижченаведених підстав.

Відповідно до пункту 7 частини першої статі 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб’єктом владних повноважень визнається орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Статус Вищої ради юстиції визначений статтею 131 Конституції України, якою проголошується, що в Україні діє Вища рада юстиції, до відання якої належить: внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад; прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності; здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.

Системний аналіз конституційних повноважень Вищої ради юстиції, порядку їх здійснення, визначених Законом України "Про Вищу раду юстиції", та положень рішень Конституційного Суду України (від 18 вересня 2008 року № 18-рп/2008, від 17 квітня 2008 року № 7-рп/2008, від 21 травня 2002 року № 9-рп/2002) дає підстави вважати цей конституційний орган таким, що виконує кваліфіковані дорадчі (експертні) функції з питань, віднесених до його компетенції. Владними функціями щодо призначення суддів і прокурорів на посади або звільнення їх з посад цей орган не наділений.

Виходячи з вищезазначеного, підсудність рішень Вищої ради юстиції адміністративним судам має ґрунтуватися не на визнанні цього органу суб’єктом владних повноважень, а на правовідносинах, які виникають на підставі дій цього органу. На наш погляд, необґрунтованою є пропозиція законопроекту, якою пропонується встановити розгляд виключно Вищим адміністративним судом України процедурні акти чи акти щодо працівників секретаріату Вищої ради юстиції з питань трудових відносин.

Згідно з положеннями частини першої та третьої статті 25 законопроекту Вища рада юстиції або член Вищої ради юстиції матимуть право витребовувати необхідну інформацію з метою "перевірки конкретних справ". При цьому з тексту частини третьої випливає, що під конкретною справою може розумітися судова справа. В чинній редакції статті 25 цього Закону також міститься термін “перевірка конкретних справ”.

Конституційний Суд України в пункті 6 мотивувальної частини Рішення від 21 травня 2002 року № 9-рп/2002 (справа про Закон України "Про Вищу раду юстиції") висловив свою позицію з цього питання, зазначивши, що під "конкретною справою" слід розуміти справу "з питань дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів або звільнення судді за порушення присяги тощо". Також Конституційний Суд України зазначив, що ознайомлення з матеріалами судових справ не означає перевірку судової справи по суті, а полягає в перевірці матеріалів і обставин, інформація щодо яких міститься саме в судовій справі.

З метою унеможливлення тлумачення положень частин першої та третьої статті 25 законопроекту як дозволу на перевірку судової справи по суті, вважаємо за доцільне мету витребування судової справи (її копії) визначити як вивчення матеріалів і обставин, інформація щодо яких міститься в судовій справі, а слова "перевірка конкретних справ" замінити словами "перевірка фактів, що містяться у справах з питань дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів або звільнення судді за порушення присяги тощо".

На наш погляд, потребують уточнення положення частин першої, другої і четвертої статті 25 законопроекту щодо порядку надання інформації. Так, у частині першій обов’язок надати відповідну інформацію встановлюється для громадян, проте у частині другій такого обов’язку для громадян не передбачено. Надання відповідної інформації Вищій раді юстиції в цьому положенні не пов’язано з наявністю такої інформації в осіб, яким направлено запит, або можливістю цих осіб надати витребувану інформацію. Проте ненадання витребуваної інформації у десятиденний термін згідно із законопроектом передбачає настання відповідальності, встановленої законом. Отже, у цьому положенні має йтися не про строки надання інформації, а про строки надання відповіді на запит. Крім того, порядок встановлення термінів надання інформації є також некоректним. Вважаємо, що строки надання інформації не повинні визначатися особою, яка надсилає запит. У зв’язку з цим пропонуємо застосувати порядок, аналогічний тому, який визначено статтею 20 Закону України "Про звернення громадян".

Більше того, у частині четвертій статті 25 законопроекту пропонується встановити відповідальність буквально за "ненадання Вищій раді юстиції, члену Вищої ради юстиції… завідомо недостовірної інформації…", що взагалі не піддається жодній логічній оцінці.

Порядок розгляду справи за відсутністю судді, запропонований частиною третьою статті 32 законопроекту потребує доопрацювання. Так, відповідно до цього порядку справа щодо судді про його звільнення може бути розглянута не тільки за відсутності судді, а і без його письмового пояснення навіть за умов, коли суддя не може бути присутнім на засіданні Вищої ради юстиції у зв’язку із хворобою чи з інших поважних причин.

Вважаємо, що розгляд справи судді за його відсутності можливий тільки за умови письмової відмови судді від участі в засіданні або неприбуття його на засідання, про час і місце проведення якого суддя письмово повідомлений, без поважних причин за наявності його письмових пояснень (ненадання письмових пояснень у визначений Вищою радою юстиції термін). Варто також передбачити відкладення розгляду справи у разі, коли суддя повідомив Вищу раду юстиції про неможливість участі в засіданні з доданням документів, що засвідчують поважність причини такої неможливості.

Законодавче закріплення переліку обставин та фактів, які вважаються порушенням суддею присяги, запропоноване у частині другій статті 32 законопроекту, на наш погляд, є дискусійними, а окремі з них неприйнятними і потребують перегляду.

По-перше, ці обставини доречно визначити в законі, яким встановлюється статус суддів, а не в законі, що визначає повноваження Вищої ради юстиції. До того ж ці обставини в частині порушення морально-етичних принципів поведінки судді знову ж звертаються до положень Закону України "Про статус суддів".

По-друге, багато із запропонованих обставин не мають об’єктивних характеристик, що не може забезпечити неупереджений розгляд проступків судді.

По-третє, перелік запропонованих обставин є неповним.

По-четверте, визначення такого факту як порушення суддею строків розгляду судової справи порушенням присяги судді призведе до непередбачуваних наслідків. Те, що суди (особливо цивільної юрисдикції) перенавантажені справами є загальновідомим фактом. Навантаження на суддів значно перевищує не тільки нормативи, а навіть їх об’єктивні фізичні можливості. Отже, ця пропозиція водночас поставить переважну більшість суддів в положення таких, що порушують присягу, що неприпустимо, оскільки призведе до дестабілізації судової системи, неодмінно відобразиться на якості здійснення судочинства, стане підставою для вибіркової розправи з окремими суддями.

У статтях 18, 19, 24, 171 та 171-1 законопроекту передбачається визначити предметну підсудність адміністративних справ про оскарження постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, актів Вищої ради юстиції, дій чи бездіяльності цих органів Вищому адміністративному суду України.

На наш погляд вищезазначені пропозиції є некоректні та неприйнятні, оскільки в такий спосіб унеможливлюється оскарження актів Верховної Ради України, Президента України та Вищої ради юстиції в апеляційному та касаційному порядку.

Статтею 55 Конституції України гарантовано, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Відповідно до статті 129 Основного Закону України однією із основних засад судочинства є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Згідно зі статтею 7 цього Кодексу до принципів здійснення правосуддя в адміністративних справах належить і принцип забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду. Реалізація запропонованих норм призведе до грубого порушення статті 22 Конституції України, якою встановлено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Разом з тим запропонований підхід до визначення підсудності Вищому адміністративному суду України по першій інстанції адміністративних справ, відповідачем у яких є Верховна Рада України, Президент України повинен бути узгоджений з вимогами статті 18 КАС України, яка врегульовує питання родової підсудності.

Створення прецедентів неможливості оскарження рішень суду у справах, де стороною спору виступає державний орган, є вкрай небезпечним.

До того ж у наведеній редакції частини п’ятої статті 117 законопроекту пропонується унеможливити зупинення дії зазначених актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції в порядку забезпечення позову. Вважаємо, що такі законодавчі пропозиції є необґрунтованими, оскільки не можна виключати заподіяння зазначеними правовими актами, за умови очевидної їх незаконності, небезпеки правам, свободам чи інтересам особи позивача до ухвалення судом рішення у справі чи настання стану практичної неможливості в результаті чинності таких актів поновлення в подальшому згідно із судовим рішенням зазначених індивідуальних прав, свобод чи інтересів осіб.

Зауважимо також, що абсолютна більшість положень проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження", в тому числі і концептуального характеру, не були предметом розгляду Парламенту у першому читанні; Комітетом з питань правосуддя було створено фактично новий проект, який пропонується для розгляду у другому читанні, що, з нашої точки зору, свідчить про недотримання Комітетом існуючих регламентних процедур.

Враховуючи вищенаведене, вважаємо, що законопроект містить юридично суперечливі та необґрунтовані пропозиції, а тому в запропонованій редакції не може бути прийнятий як закон.

Рада суддів України просить Вас не допустити прийняття у другому читанні зазначеного проекту.

З повагою

за дорученням Ради суддів України голова Ради суддів України

- П.Пилипчук