Реалізуючи право, надане пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України, статтями 39, 40 і 41 Закону України “Про Конституційний Суд України”, пунктом 4 частини другої статті 47 Закону України “Про судоустрій України”, звертаємося до Конституційного Суду України для вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) положень Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами” від 18 лютого 2010 року № 1691-VI (опубліковано: “Голос України” № 42 (4792) від 10 березня 2010 року; далі — Закон № 1691-VI).

18 лютого 2010 року Верховна Рада України, подолавши вето Президента України, прийняла Закон № 1691-VI, пунктами 1 і 2 розділу I якого внесено зміни відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі — ЦПК України) та пункту 3 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України). Згідно з цими змінами розгляд спорів з приводу призначення, обчислення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням та інших соціальних виплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг, речового майна, пайків або грошової компенсації замість них (далі — справи з соціальних правовідносин) визначено в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства. Крім того, в пункті 2 розділу II “Прикінцеві та перехідні положення” Закону № 1691-VI встановлено, що після набрання чинності цим законодавчим актом адміністративні суди завершують розгляд справ із соціальних правовідносин, а адміністративні позови, апеляційні та касаційні скарги чи подання в цій категорії справ, за якими провадження не відкрито, передають на розгляд до відповідних судів цивільної юрисдикції.

На думку Верховного Суду України, зазначені положення Закону № 1691-VI суперечать ряду основоположних норм Конституції України, а саме: частини третьої статті 22 про недопустимість при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини й громадянина; частини другої статті 24, згідно з якою не може бути привілеїв чи обмежень у правах і свободах громадян за будь-якими ознаками; частин першої і другої статті 55 щодо захисту прав і свобод судом, гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб; статті 64, згідно з якою конституційні права не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України, неприпустимим є обмеження права на судовий захист навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану. Це випливає з нижченаведеного.

Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (стаття 1, частина друга статті 3, частина перша статті 8 Конституції України).

Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України “верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовчу діяльність...” (абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004), “забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод” (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004).

Поняття “звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина”, яке вживається в частині третій статті 22 Конституції України, розкрито в пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання): “Зміст прав і свобод людини — це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини — це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод — це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики”.

Законом № 1691-VI визначено розгляд справ із соціальних правовідносин у цивільному процесуальному порядку загальними судами — районними, районними у містах, міськими та міськрайонними судами, судовими палатами в цивільних справах загальних апеляційних судів та Судовою палатою у цивільних справах Верховного Суду України (статті 107, 291 і 323 ЦПК України).

До набрання чинності Законом № 1691-VI розгляд і вирішення цієї категорії справ здійснювалися в порядку адміністративного судочинства адміністративними судами, спеціально утвореними для захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від їх порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Функції суду першої інстанції при цьому виконували місцеві загальні суди як адміністративні, апеляційної — апеляційні адміністративні суди, касаційної — Вищий адміністративний суд України, а суду, який переглядає судові рішення за винятковими обставинами, — Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України (частини перша і друга статті 2, пункти 1, 2, 4, 6, 7 і 9 частини першої статті 3, частина друга статті 4, пункт 1 частини першої статті 17, частина перша статті 18, стаття 20 КАС України).

Запровадженням Законом № 1691-VI цивільного процесуального порядку розгляду судами цивільної юрисдикції справ із соціальних правовідносин суттєво звужено обсяг права на судовий захист найменш соціально захищених громадян України в їх спорах із наділеними публічними владними повноваженнями органами пенсійного фонду і державного соціального захисту, їхніми посадовими і службовими особами. За положеннями КАС України, враховуючи правозахисну мету цього Кодексу, позивачі при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, у тому числі і в справах із соціальних правовідносин, наділяються значно більшим обсягом гарантій реалізації процесуальних прав і можливостей щодо судового захисту своїх порушених прав та інтересів у діяльності зазначених суб’єктів.

Зокрема, лише в адміністративному виді судового процесу реалізовано концепцію презумпції вини суб’єкта владних повноважень при виникненні спірних судових правовідносин у зв’язку із захистом громадянином своїх прав та інтересів у публічно-владній сфері. Так, у частині другій статті 71 КАС України визначено, що в адміністративних справах про правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень обов’язок щодо доказування законності та обґрунтованості відповідних форм управлінської діяльності покладається на відповідача, тобто на пенсійний орган чи орган соціального захисту, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Встановлено також припис суду сприяти позивачу (громадянину) у формуванні доказової бази його позовних вимог, витребувати необхідні документи та інші докази, коли особа самостійно не може їх надати, а також обов’язок органу державної влади, посадової особи подати суду всі наявні в них документи і матеріали, які мають значення для вирішення справи (відповідно частини третя і четверта статті 71 КАС України).

В адміністративному судочинстві, на відміну від цивільного, реалізовано процесуальний принцип офіційності, що має на меті забезпечення більш ефективного судового захисту прав і свобод соціально незахищених осіб у стосунках з державою. Так, у другому реченні частини другої статті 11 КАС України суду надано право виходити за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів особи, а в частинах четвертій та п’ятій цієї статті визначено обов’язок адміністративного суду самостійно вживати заходів для з’ясування усіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів.

За положеннями ж ЦПК України громадяни вищезазначеними процесуальними можливостями щодо захисту своїх порушених прав та інтересів у сфері пенсійного та іншого соціального забезпечення не наділяються. Адже цивільний процесуальний вид судового процесу повністю побудовано на основі принципу змагальності, згідно з яким сам позивач повинен доводити ті обставини, на які він посилається як на підставу своїх вимог, має такі ж права, як і відповідач (наділена владними повноваженнями сторона) щодо подання доказів, їх дослідження та доведення перед судом їх переконливості (частини перша, друга і третя статті 10 ЦПК України). Отже, в цивільному судочинстві особа виявилася фактично беззахисною в процесуальних відносинах правового спору з наділеною владними повноваженнями стороною, яка при цьому може тепер і не надавати необхідних документів та інших матеріалів, що засвідчують порушення останньою прав чи законних інтересів у сфері соціального забезпечення громадянина.

Крім того, згідно із Законом № 1691-VI у відповідача (органу державної влади) з’явилися можливості затягувати судовий розгляд справ із соціальних правовідносин, зокрема у спосіб неявки в судове засідання. Так, у пункті 2 частини першої статті 169 ЦПК України передбачено відкладення судом розгляду справи в разі неявки в судове засідання відповідача, оповіщеного у встановленому порядку про час і місце судового розгляду, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними. Між тим, згідно з правилами, які діяли до цього в адміністративному судовому процесі, адміністративний суд в аналогічній ситуації міг не відкладати розгляд справи і вирішувати її на підставі наявних доказів (частини перша і четверта статті 128 КАС України). Тим самим до прийняття Закону № 1691-VI гарантувалася більша оперативність розгляду справ із соціальних правовідносин в порядку адміністративного судочинства.

Законом № 1691-VI для соціально незахищених громадян суттєво ускладнено можливості їх доступу до правосуддя і в розумінні покладання на них додаткового обов’язку сплачувати за подання позову при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності органів пенсійного фонду чи органів соціального захисту, їхніх посадових осіб, поданні апеляційної та касаційної скарг, скарги у зв’язку з винятковими обставинами та заяви про перегляд у зв’язку з нововиявленими обставинами в цій категорії справ витрат на матеріально-технічне забезпечення розгляду справи. Такий збір, однак, не сплачується в адміністративному судочинстві (статті 79, 81 ЦПК України). При цьому розмір витрат на матеріально-технічне забезпечення розгляду справ із соціальних правовідносин становить згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1258 (у редакції постанови від 5 серпня 2009 року № 825) від 37 до 120 грн (залежно від того, майнового чи немайнового характеру вимоги заявляються).

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України “правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах” (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини Рішення від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Неможливість ефективного поновлення встановленого статтею 46 Конституції України права фізичних осіб на соціальний захист у справах, пов’язаних із соціальними виплатами, через законодавче запровадження сплати позивачем витрат на матеріально-технічне забезпечення розгляду справи в якості обов’язкової передумови для звернення до суду, а також радикальна зміна процедури доказування значною мірою впливають на сенс звернення до суду з цих питань. Тому принцип верховенства права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовчу діяльність.

Таким чином, Законом № 1691-VI допущено суттєве звуження обсягу права громадян України на судовий захист гарантій своїх правових можливостей, зокрема у соціальній сфері (частини перша і друга статті 55 Конституції України), що не допускається згідно з частиною третьою статті 22 Основного Закону України.

Крім того, Законом № 1691-VI шляхом запровадження передачі справ із соціальних правовідносин на апеляційний та касаційний розгляд відповідно до судових палат у цивільних справах апеляційних загальних судів та Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України без одночасного збільшення кількості суддів у них значна кількість громадян України на тривалий період буде взагалі обмежена в можливості реалізації свого конституційного права на судовий захист на стадіях апеляційного та касаційного перегляду, і не тільки в соціальній сфері, а й у цивільно-правовій (цивільні, сімейні, житлові, трудові та деякі інші справи). А це заборонено навіть за умов воєнного або надзвичайного стану (частини перша і друга статті 55, стаття 64 Конституції України).

Так, за даними зведеної судової статистики 2009 року, всіма апеляційними адміністративними судами було переглянуто 233 027 постанов адміністративних судів першої інстанції, з яких близько 84 відсотки становили судові рішення у справах із соціальних правовідносин, а саме: 169 890 — стосовно питань призначення та перерахунку пенсій, 24 610 — за позовами до управлінь праці і соціального захисту населення з приводу здійснення різних соціальних виплат, 53 — оскарження рішень, дій, бездіяльності Фонду соціального захисту інвалідів та його територіальних управлінь, 185 — Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, його відділень, 118 — Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та його відділень, 9 — Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та його відділень. При цьому залишок не розглянутих в апеляційному порядку цими судами справ становив на початок 2010 року 340 073 справи, переважна більшість яких згідно із Законом № 1691-VI має бути передана на розгляд до загальних апеляційних судів. Усього передачі на апеляційний розгляд з апеляційних адміністративних до апеляційних загальних судів відповідно до Закону № 1691-VI підлягають 181 422 справи із соціальних правовідносин.

Проте загальні апеляційні суди також перевантажені справами суто цивільної юрисдикції. Так, у 2009 році на розгляд цих судів надійшло 112 323 цивільні справи за апеляційними скаргами, з яких 10 876 залишено без розгляду, 16 130 — повернуто, 91 770 — прийнято до розгляду, завершено апеляційне провадження в 83 633 справах. Залишок нерозглянутих у загальних апеляційних судах цивільних справ на початок 2010 року становив 11 770 справ (з урахуванням існування залишку на початок 2009 року 10 086 справ).

Вищим адміністративним судом України 2009 року переглянуто в касаційному порядку 23 113 судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, з яких 7 582 рішення, прийнятих за зверненнями фізичних осіб до органів Пенсійного фонду України та його управлінь, 24 — за зверненнями до Фонду соціального захисту інвалідів та його територіальних управлінь, 62 — Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, його відділень, 32 — Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та його відділень, 1 — Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та його відділень, 2 576 — управлінь праці та соціального захисту населення. Тобто справи із соціальних правовідносин у структурі справ, які розглядалися в касаційному порядку на підставі КАС України, становили 44,5%. При цьому залишок не розглянутих Вищим адміністративним судом України касаційних справ становив на початок 2010 року 47 962 справи.

На розгляд до Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України згідно із Законом № 1691-VI одразу надійде близько 16 тисяч касаційних скарг у справах із соціальних правовідносин, що повністю “спаралізує” роботу цієї судової цивільної процесуальної інстанції, де працює лише 22 судді (на відміну від Вищого адміністративного суду України, в штаті якого передбачено 97 суддів). При цьому Законом № 1691-VI зазначену Судову палату Верховного Суду України не звільнено від обов’язку розглядати численні касаційні скарги у цивільних справах, яких тільки в 2009 році надійшло 32 431, з них за 18 879 скаргами відмовлено у відкритті провадження, 3 853 — повернуто, 9 518 — прийнято до провадження, 4 209 — розглянуто, залишилися нерозглянутими призначені до судового розгляду станом на 1 січня 2010 року 2 271 справа.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово визначав правові позиції про те, що оскарження судових рішень в апеляційному та касаційному порядку є реалізацією особою права на судовий захист, визначеного статтею 55 Основного Закону України (наприклад, пункт 3.1 мотивувальної частини Рішення від 27 січня 2010 року № 3-рп, пункт 3.1 мотивувальної частини Рішення від 11 грудня 2007 року № 11-рп/2007 та інші).

Нарешті, відповідно до частини другої статті 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Між тим, стосовно реалізації гарантованого кожному частиною другою статті 55 Основного Закону права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, Законом № 1691-VI запроваджуються обмеження, що належать до категорії “інші ознаки”, а саме за ознакою оспорюваного права та суб’єкта оскарження зазначених вище рішень, дій чи бездіяльності. Ці обмеження полягають у тому, що, на відміну від інших фізичних осіб, у спорах з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими чи службовими особами або іншими суб’єктами, які здійснюють владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, у спорах між зазначеними суб’єктами у справах, пов’язаних з соціальними виплатами, реалізація права на звернення до суду поставлена в пряму залежність від попередньої сплати витрат на матеріально-технічне забезпечення розгляду справи, а сама процедура судового розгляду містить відповідні обмежені можливості позивачів (заявників) у сфері доказування, про які було зазначено вище.

Таким чином, положення Закону № 1691-VI є в цілому неконституційними, такими, що не відповідають приписам частини третьої статті 22, частини другої статті 24, частин першої і другої статті 55, статті 64 Основного Закону України.

Виходячи з вищенаведеного, керуючись пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України, статтями 39, 40 і 41 Закону України “Про Конституційний Суд України”, пунктом 4 частини другої статті 47 Закону України “Про судоустрій України”,

1. Перевірити на предмет відповідності частині третій статті 22, частині другій статті 24, частинам першій та другій статті 55, статті 64 Конституції України положення Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами” від 18 лютого 2010 року № 1691-VI.

2. Визнати провадження за цим конституційним поданням невідкладним і розглянути його в межах місячного строку, визначеного в частині другій статті 57 Закону України “Про Конституційний Суд України”.

Для участі в конституційному провадженні за цим поданням уповноважуються:

1. Заступник керівника апарату—начальник правового управління Верховного Суду України Хавронюк Микола Іванович

01043, м. Київ, вул. П. Орлика, 4, тел.: 253-57-49

2. Радник Голови Верховного Суду України Константий Олександр Володимирович

01043, м. Київ, вул. П. Орлика, 4, тел.: 594-54-46

Додаток:

1. Копія постанови Пленуму Верховного Суду України від 19 березня 2010 року № 1 про звернення до Конституційного Суду України на 1 арк.

2. Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами” від 18 лютого 2010 року № 1691-VI на 1 арк.

3. Копія листа апеляційного суду Донецької області від 10 березня 2010 року № 08/78-вих. на 2 арк.

4. Копія листа Вищого адміністративного суду України від 18 березня 2010 року № 351/11/13-10 на 2 арк.

5. Зведені таблиці даних щодо судового розгляду справ із соціальних правовідносин на 3 арк.

Голова Верховного Суду України

- В.В. Онопенко