Суддя
як центральна фiгура
в судовiй реформi
В.Ф. Бойко,
Голова
Верховного Суду України,
заслужений
юрист України
Слова, винесені
в заголовок статті, на перший погляд здаються недоречними. Всі зусилля
в судово-правовій реформі спрямовані на реальне забезпечення ефективного
захисту прав та свобод людини і громадянина. Саме для цього в Україні
здійснюються заходи щодо створення на принципах територіальності та
спеціалізації системи судів, яка б, з одного боку, була доступною для
громадянина і дозволяла на високому професійному рівні вирішувати
конфлікти, що виникають у суспільстві, з іншого — шляхом перевірки судових
рішень в апеляційній і касаційній інстанціях максимальною мірою унеможливлювала
судову помилку, забезпечувала однакове застосування законодавства,
насамперед судами різних юрисдикцій, а на основі конкретних судових
прецедентів — і всіма державними органами, органами місцевого самоврядування,
їх посадовими та службовими особами, тобто забезпечувала
функціонування державного апарату на засадах законності як основної
умови побудови правової держави.
Але якщо згадати
конституційні положення та норми законодавства щодо статусу
судді, якого визнано носієм судової влади, наділено повноваженнями
здійснювати правосуддя, ухвалювати рішення від імені держави, то
можна дійти висновку, що першорядне значення для судово-правової реформи
має саме реалізація цих положень і норм, а також забезпечення належних
умов для функціонування судів та діяльності суддів.
Відповідно до
ст. 129 Конституції України судочинство провадиться суддею одноособово,
колегією суддів чи судом присяжних. Саме від судді залежить додержання
основних засад судочинства, зокрема забезпечення законності при
здійсненні правосуддя, рівності учасників судового процесу перед законом
та судом, змагальності сторін і свободи в наданні ними своїх доказів тощо,
а головне — прийняття законного, об’єктивного й неупередженого
рішення. Отже, те, хто обіймає посаду судді, усвідомлення ним значення
своєї діяльності, рівень його кваліфікації, ставлення до своїх обов’язків,
умови, в яких він працює, — все це є вирішальним з точки зору належного
виконання судом своєї функції в державі.
У зв’язку з
викладеним пригадується відоме риторичне запитання: «А судді
хто?»
Згідно з вимогами
Конституції України кандидат на посаду судді повинен бути не молодший
25 років, мати вищу юридичну освіту і стаж роботи в галузі права не менше
ніж три роки, проживати в Україні не менше десяти років та володіти
державною мовою.
Рекомендують
на посаду судді кваліфікаційні комісії суддів, які шляхом атестування
встановлюють наявність юридичних знань та рівень професійної
підготовки кандидата, ступінь його готовності здійснювати правосуддя
з питань юрисдикції відповідного суду. Ці органи визначають і рівень
компетентності працюючих суддів при присвоєнні їм кваліфікаційного класу,
при переведенні їх на роботу в суди вищого рівня, а також оцінюють
професійну діяльність судді впродовж п’ятирічного терміну при рекомендуванні
його для обрання безстроково.
Таким чином,
саме кваліфікаційні комісії мають забезпечити формування корпусу професійних
суддів, здатних кваліфіковано, сумлінно і неупереджено здійснювати правосуддя.
Аналогічні завдання має і Вища рада юстиції, яка на підставі висновків
кваліфікаційних комісій вносить Президентові України подання про призначення
на посаду професійного судді вперше строком на п’ять років.
Розглядаючи
на своїх засіданнях висновки кваліфікаційних комісій, аналізуючи стан
здійснення правосуддя конкретними суддями, Вищa радa юстиції виявляє
чимало проблем у роботі з
добору кадрів на посаду судді, зокрема поверховий підхід до аналізу
та оцінки роботи суддів при рекомендуванні їх для обрання безстроково.
Непоодинокими є випадки, коли кандидат зовсім не орієнтується в питаннях,
які висвітлювалися ним у письмовій роботі, не розуміє суті і значення
основних засад судочинства. Окремі теми рефератів, позитивно оцінених
кваліфікаційними комісіями, стосувалися структури та діяльності судових
систем інших держав або ж узагалі виходили далеко за межі судової
діяльності. За останні півтора року кваліфікаційні комісії рідко давали
негативні висновки щодо професійного рівня осіб, які претендували на
призначення на посаду судді вперше чи обрання на неї безстроково.
При цьому значну їх кількість не було рекомендовано Вищою радою юстиції
чи обрано Верховною Радою України.
Формалізм на
цій стадії вирішення питання про поповнення суддівського корпусу виявляється
і в іншому: кваліфікаційні комісії фактично усунуті від реального визначення
того з кандидатів на вакантну посаду судді, хто за рівнем своєї підготовки
може бути в першу чергу представлений для призначення. Цю функцію перебрали
на себе працівники органів юстиції, що призвело до певних кадрових помилок,
створило умови для службових зловживань.
Саме на підвищення
відповідальності кваліфікаційних комісій за виконання ними своїх завдань
спрямоване їх реформування на підставі нового Закону «Про судоустрій
України». До 1 грудня 2002 р. мають бути сформовані дев’ять регіональних
кваліфікаційних комісій суддів загальних судів (замість 27 нині діючих в Автономній
Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі), кваліфікаційна
комісія суддів військових судів, кваліфікаційні комісії суддів відповідних
спеціалізованих судів та Вища кваліфікаційна комісія суддів України.
Змінено норми
представництва у складі кваліфікаційних комісій. Від суддівського корпусу
окремого регіону делегуватимуться шість суддів загальної юрисдикції
(замість восьми в нині діючих комісіях); інші п’ять членів комісії одержуватимуть
свої повноваження від органів виконавчої влади та Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини. До Вищої кваліфікаційної комісії
суддів України, яка повинна діяти у складі
13 членів, мають бути обрані з’їздом суддів України сім суддів (раніше обиралося
10 суддів), по дві особи призначатимуться Верховною Радою та Президентом
України, по одній — Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини
та Міністерством юстиції України.
Зміна системи
та складу кваліфікаційних комісій має метою посилити їх роль у доборі
кадрів на посади суддів, усунути можливі негативні тенденції при оцінці
судової діяльності окремих суддів, не допустити ізоляції суддівського
корпусу в системі органів державної влади, запобігти переважанню
корпоративних інтересів суддів над суспільними, що може зашкодити
здійсненню правосуддя.
Слід ураховувати,
що саме кваліфікаційні комісії суддів та Вища рада юстиції наділені повноваженнями
порушувати дисциплінарне провадження щодо судді, притягати його
до дисциплінарної відповідальності, ініціювати питання про його
звільнення з посади за порушення присяги.
Пропозиції
щодо формування кваліфікаційних комісій за прикладом Вищої ради юстиції,
які звучать і понині, явно не узгоджуються як із положеннями Всесвітньої
хартії суддів, схваленої 17 листопада 1999 р., так і з Європейською
хартією про статус суддів, ухваленою під егідою Ради Європи 10 липня
1998 р. У названих документах, розроблених з урахуванням Рекомендації
№ R(94)12 Комітету Міністрів Рaди Європи державам—членам цієї організації
щодо незалежності, дієвості та ролі суддів наголошується, що кожне
рішення щодо добору та призначення судді на посаду, підвищення по
службі або припинення його повноважень має прийматись органом, не залежним
від виконавчої та законодавчої влади, у складі якого щонайменше половина
— судді, обрані їхніми колегами, і в якому було б гарантовано якнайширше
представництво суддівського корпусу.
При формуванні
кваліфікаційних комісій надзвичайно важливо делегувати до них
кваліфікованих принципових фахівців, здатних виконувати важливі для
держави конституційні обов’язки та сприяти належному функціонуванню
судової гілки влади. І головне — уникнути «болячки» багатьох представницьких
органів: призначати або обирати до їх складу відомих «весільних генералів»,
які тільки створюють проблему кворуму
при проведенні засідань, чим фактично блокують розгляд питань державної
ваги.
Організаційно
забезпечувати роботу регіональних кваліфікаційних комісій повинні органи
державної судової адміністрації, яка має розпочати свою діяльність
тільки з 1 січня 2003 р. Отже, треба передбачити і здійснити заходи не
тільки щодо створення нових кваліфікаційних комісій, а й щодо забезпечення
їх роботи органами юстиції, оскільки тимчасове призупинення діяльності
кваліфікаційних комісій може мати негативні наслідки як для судової системи,
так і для суспільства в цілому.
Зрозуміло, що
проблема формування суддівського корпусу має багато складових. У
цілому ряді районів, особливо сільських, кількість юристів, серед яких є
бажаючі працювати суддею, надзвичайно обмежена. Відсутність житла,
соціальна невлаштованість, низький рівень оплати праці суддів та інші
негативні фактори не сприяють припливу юридичних кадрів на роботу в
судову систему. Станом на 1 липня 2002 р. в судах України були вакантними
2304 суддівські посади.
Разом з тим
із року в рік істотно зростає кількість звернень громадян до суду, а також
надходження кримінальних справ і особливо справ про адміністративні правопорушення.
Надмірне навантаження на суддю та відсутність належних умов для роботи
також впливають на рівень престижності його посади.
Слід зауважити,
що професія судді як у юридичному, так і в загальноосвітньому плані надзвичайно
різнобічна. Наприклад, судді загальних місцевих судів, які розглядають
практично всі адміністративні, цивільні, кримінальні справи та справи
про адміністративні правопорушення, повинні вирішувати їх на основі
норм багатьох галузей права: цивільного, сімейного, земельного,
кримінального, адміністративного та ін., досконально знати судову
процедуру, вміти виявити причини конфлікту, на підставі внутрішнього
переконання оцінити обставини справи, подані докази, визначити і
застосувати конкретну норму права, яка дозволяє врегулювати
конфлікт.
Європейською
хартією про статус суддів передбачено, що під час виконання обов’язків
суддя повинен виявляти повагу до особи, та пильно стежити за підтриманням
високого рівня своєї компетентності, якого вимагає ухвалення рішень
у справах, рішень, ві яких залежить гарантія захисту прав людини, та за
додержанням таємниці інформації, довіреної йому в ході судочинства.
До недавнього
часу в Україні практично не здійснювалася підготовка юристів до роботи
суддею, не існувало державної системи перепідготовки суддів і
працівників судів.
Призначений
на посаду суддя одразу ж, без випробувального строку, зобов’язаний
розглядати справи, тобто здійснювати правосуддя, додержуючи основних
засад судочинства. Крім того, він мусить вчасно здійснити всі підготовчі
дії для розгляду справи, вміти провадити судовий процес спокійно, виважено,
об’єктивно і неупереджено. Думаю, що кожний суддя на власному прикладі
переконався, наскільки великого обсягу знань вимагає суддівська робота,
а головним чином — досвіду їх використання.
У деяких юридичних
вузах України запроваджено певну спеціалізацію навчання шляхом створення
факультетів, наприклад суддівсько-прокурорських
(а чому не суддівсько-адвокатських?). Зроблено й перші кроки до підготовки
професійних суддів із числа осіб, які мають вищу юридичну освіту. У Національній
юридичній академії України
ім. Ярослава Мудрого (м. Харків) два роки працює факультет підготовки професійних
суддів зі стаціонарною формою навчання терміном один рік. На жаль, чимало
випускників цього факультету не подолали бар’єра Вищої ради юстиції
і не були рекомендовані нею Президентові України для призначення на
посаду судді. Цього року у складі Одеської національної юридичної академії
відкрився Інститут підготовки професійних суддів. Проведена підготовча
робота — обладнання спеціалізованих аудиторій, технічне й методичне
забезпечення навчального процесу, створення умов для проживання —
справляє гарне враження і вселяє надію на досягнення позитивних результатів
у підготовці суддівських кадрів.
Надзвичайно
гострою є в Україні проблема перепідготовки працюючих суддів. Близько
двох років тому відповідно до Указу Президента України мала бути сформована
Академія суддів, яка й повинна була взяти на себе цю функцію. На жаль, до
цього часу Міністерство юстиції України, у складі якого повинен був
діяти цей навчальний центр, окрім призначення на посаду ректора (нині
вже звільнений у зв’язку з переходом на іншу роботу), належних організаційних
заходів для забезпечення функціонування Академії не здійснило. Навчання
працюючих суддів провадиться в основному силами Центру Верховного
Суду України по підвищенню кваліфікації суддів за підтримки міжнародних
фондів, Ради Європи, юридичних установ США, Канади, Нідерландів та
інших держав, але цього надто мало. Судова реформа має насамперед
прискорити створення навчальних центрів для професійних суддів (суть не
в їх назві), які б забезпечили вивчення суддями як нових кодексів,
інших законодавчих актів, так і практики застосування при здійсненні
правосуддя національного та міжнародного законодавства, зокрема
Конвенції про захист прав та основних свобод людини Європейським судом
з прав людини.
Розгляд скарг
на діяльність суддів виявляє ще одне питання, що стосується добору
кадрів. Кожен, хто працює (працював) на суддівській посаді, знає, наскільки
суддя в процесі своєї роботи емоційно перевантажений. До суду звертаються
люди, ущемлені (на їхню думку) кимось у правах, потерпілі від злочину,
обурені несправедливими (як вони вважають) претензіями на їхню адресу
тощо. Витримка судді, рівне ставлення до учасників судового процесу,
неупередженість — не останні складові у формуванні думки громадян
про суд, авторитету судової установи і судді, який діє від її імені.
Не випадково у багатьох державах кандидати на посаду судді проходять
психологічне тестування, подають довідки про стан свого здоров’я і т.
ін. Можливо, це питання доцільно обговорити при внесенні змін до Закону
«Про статус суддів».
Важливою умовою
здійснення об’єктивного, неупередженого правосуддя на засадах законності
та рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом є
додeржання конституційних гарантій незалежності й недоторканності
суддів. В Україні здійсненi важливі кроки в цьому напрямі. Серед них
виняткoве значення мають обрання на посаду судді безстроково та
звільнення його з посади виключно з підстав, визначених у ст. 126 Конституції
України, причетність дo вирішення цих питань самих суддів через
кваліфікаційні комісії, підвищення ролі органів суддівського самоврядування
в організації внутрішньої діяльності судів тощо.
Boднoчac на
сьогодні залишається дуже гострою проблема забезпечення державою
належного фінансування і створення умов для функціонування судів тa
діяльності суддів. Державний бюджет ні сьогодні, ні в найближчі роки неспроможний
навіть у мінімальних межах задовольнити потреби судів, пов’язані зі
здійсненням правосуддя. Вони ж зростaтимуть, особливо із залученням у
судочинство народних засідателів тa присяжних. Більшe того, стан виконання
державного бюджету в частині виділення коштів на утримання судів надто
далекий вiд ідеального.
Щоб не припиняти
правосуддя, місцеві й апеляційні суди раніше офіційно одeржували фінансову
допомогу від органів місцевого самоврядування, державних
адміністрацій (з об’єктивного поглядy це суперечило принципу незалежності
правосуддя). Із прийняттям Бюджетного кодексу України фінансування
державних установ, які мають утримуватися за рахунок державного
бюджету, додатковими коштами з інших бюджетів заборонено. Складається
парадоксальна ситуація: держава судову діяльність не забезпечує
сама і забороняє одержувати фінансову допомогу від місцевих органів
влади. Щоб не загострювати існуючої проблеми забезпечення конституційного права громадян на судовий
захист, не зупиняти здійснення правосуддя, керівники багатьох судів
вимушені покривати дефіцит фінансових ресурсів шляхом безоплатного
виготовлення бланків для суду в підприємницьких структурах, отримання
поштових конвертів, знаків, талонів на пальне та оплати рахунків на засадах
благодійництва тощо. Такі взаємовідносини між судами тa місцевими органами
влади, підприємницькими структурами
можуть іще гірше впливати на додержання законності в державі,
на об’єктивність і неупередженість правосуддя. Якщо держава не в
змозі виконати належним чином вимоги Конституції України щодо повного
забезпечення судів необхідними фінансовими ресурсами за рахунок
державного бюджету, слід вишукати додаткові офіційні їх джерела шляхом
створення позабюджетних фінансових фондів, одержання плати за надання
судом інформаційних послуг, переглянути ставки мита за розгляд судових справ окремих категорій тощо.
Сьогоденна реальність у цьому питанні не може не призвести до корупції,
зловживань у судовій сфері, підриву авторитету державних органів взагалі
і судових зокрема.
Слід переглянути
й систему матеріального забезпечення суддівського корпусу, і не
тільки шляхом істотного підвищення оплати його праці. Суддя, який роками
чекає житла від органів місцевої влади, не може бути незалежним від
них, особливо в разі вирішення ним конфлікту між громадянином та посадовими
особами цих органів. Принизливим для судді є також користування
пільгами, різного роду надбавками до заробітної плати за «успіхи в роботі»,
надання яких цілком залежить від чиновників виконавчої влади.
Незалежність
судді значною мірою виявляється в тому, наскільки він захищений від
зазіхань на його честь, гідність, майнові права не тільки з боку фізичних
осіб, а й державних органів, їх посадових осіб.
Конституція
України забороняє без згоди Верховної Ради України затримувати чи
заарештовувати суддю до винесення обвинувального вироку судом.
Разом з тим Основним Законом України передбачається можливість встановлювати
в законодавчому порядку додаткові гарантії недоторканності суддів.
Наприклад, Закон «Про статус суддів» містив положення, згідно з яким згода
Верховної Ради України була необхідною і на притягнення судді до
кримінальної відповідальності. Деяким політикам зрівняння суддів у недоторканності
з народними депутатами України здалося зайвим. За законодавчою
ініціативою народних депутатів І.Б. Коліушка і В.I. Шишкіна (тепер уже
колишніх) цю гарантію недоторканності суддів із названого Закону було
виключено.
Нині порушити
проти судді кримінальну справу за обвинуваченням у вчиненні будь-якого
злочину, зокрема в ухваленні завідомо незаконного (наприклад, на
думку прокурора) судового рішення, можуть органи дізнання — міліція,
органи безпеки, митні органи, органи державного пожежного нагляду
та ін.; слідчі прокуратури, органів внутрішніх справ, податкової
міліції; прокурори всіх рівнів. За цих умов процедуру допиту судді,
пред’явлення йому обвинувачення у вчиненні злочину, в тому числі й
в ухваленні завідомо незаконного рішення, можна використати (і використовують)
для впливу на його службову діяльність.
Навіть за радянської
командно-адміністративної системи було необхідно одержати згоду
Президії Верховної Ради УРСР на притягнення судді до кримінальної
відповідальності — з урахуванням його особливого статусу.
Пропозиції
посилити недоторканність судді, а отже, і незалежність від впливу органів
влади — це не спроба звільнити суддю від відповідальності за свої вчинки,
зокрема такі, які мають ознаки злочину. Рівність щодо відповідальності
перед законом та судом поширюється і на суддів, і на народних депутатів,
і на інших посадових осіб держави. Але саме суддя має бути захищеним
додатково. Він, здійснюючи правосуддя, завжди перебуває в центрі
конфлікту, перевіряє на предмет законності рішення державних органів,
дії їх посадових осіб, оцінює якість роботи працівників органів дізнання,
досудового слідства, прокуратури при розслідуванні кримінальних
справ, визначає рівень їх відповідальності за порушення прав і свобод
громадянина та розмір відшкодування шкоди.
Необхідно не
тільки ліквідувати існуючу форму забезпечення недоторканності народних
депутатів, коли надання згоди на притягнення до кримінальної
відповідальності члена депутатської корпорації перетворюється на судовий
процес з аналізом доказів, висуванням претензій до слідчих органів тощо,
а й посилити недоторканність суддів, передавши вирішення цього питання
(було б доцільно і щодо народних депутатів) до спеціальної колегії
суддів, як це має місце в багатьох державах світу, або ж знайти іншу дієву
форму забезпечення недоторканності тих посадових осіб, політичних
діячів, які цього потребують.
Нові важелі
впливу з боку суддів на поліпшення судової діяльності містять законодавчі
положення, спрямовані на істотне розширення повноважень органів
суддівського самоврядування. Саме вони мають стати гарантом забезпечення
незалежності судів і суддів, сприяти створенню належних організаційних
та інших умов для їх нормальної діяльності, підвищувати рівень роботи з
кадрами в судовій системі.
Певний досвід
органи суддівського самоврядування вже мають. Збори, конференції,
з’їзд суддів України та відповідні ради суддів дедалі активніше впливають
на вирішення організаційних питань внутрішньої діяльності судів.
Новим Законом
«Про судоустрій України» передбачено право голови відповідної ради
суддів, членів Ради суддів України (в числі інших посадових осіб) ініціювати
питання про дисциплінарну відповідальність судді при порушенні ним вимог
щодо його статусу, посадових обов’язків або присяги. Суддівський корпус
через своїх представників у кваліфікаційних комісіях може більш предметно
впливати на якість добору кадрів до судових органів, підвищувати
рівень відповідальності суддів за свою роботу і шляхом кваліфікаційної атестації
постійно впливати на їхній професійний рівень.
Має істотно
підвищитись і роль керівників судів у належній організації роботи судів
та їх апарату. Згідно з порядком, передбаченим ст. 20 Закону «Про судоустрій
України», голова суду та його заступник призначаються на посаду з
числа суддів та звільняються з неї Президентом України. У цій процедурі
крім Голови Верховного Суду України також беруть участь Рада суддів
України і ради суддів спеціалізованих судів. Таким чином, створено умови
для глибокого вивчення ділових якостей претендентів на адміністративні
посади в судах та дієві форми контролю за адмініструванням у судовій
системі.
Доцільно зазначити,
що й президії судів вищого рівня (апеляційних, вищих, Верховного Суду
України) мають право заслуховувати інформацію голів відповідних судів
щодо організації роботи останніх, впливати на оптимізацію організаційної
діяльності судів нижчого рівня і надавати їм методичну допомогу для
забезпечення правильного застосування законодавства. Зазначені
повноваження передбачають проведення
періодичних перевірок стану діловодства в судах, виконання суддями
вимог внутрішніх нормативних актів та процесуального законодавства,
яке регулює організаційні питання забезпечення діяльності суддів при
здійсненні ними правосуддя.
Запровадження
названих форм впливу судів вищого рівня не є створенням системи
адміністративних відносин з підпорядкуванням місцевих судів апеляційним
і т. д. У судовій діяльності такі взаємовідносини мають будуватися виключно
на процесуальних засадах — судові рішення перевіряються в апеляційному
і касаційному порядку за наявності звернення сторони у справі. При
цьому недоліки в організації роботи судів виявляються при перевірці
справи, розгляді скарг учасників процесу в судах вищого рівня, завданням
яких є забезпечити додержання законності в судовій діяльності.
Перебудова
судової системи в Україні, впровадження в судочинство його конституційних
засад відбуваються надзвичайно болісно. І не тільки тому, що держава
не має достатніх матеріальних та фінансових ресурсів, щоб забезпечити
нормальні умови праці для суддів і працівників судів, пристойні приміщення
для здійснення правосуддя тощо, хоча саме за результатами вирішення
цих та деяких інших питань можна оцінити ставлення її до суду, ступінь
розуміння його функцій і взагалі ролі суду в суспільстві й у системі органів
державної влади.
Сьогодні почастішали
найрізноманітніші напади на судову гілку влади з боку працівників інших
владних структур, які стверджують, що суди стали некерованими, мають
надто багато повноважень, існує загроза перетворення України на
«суддівську» державу тощо. Особливу ностальгію за втраченими
функціями нагляду за судом відчувають деякі працівники органів прокуратури.
Зрівняння в судовому процесі їхніх прав як представників держави з правами
адвокатів як представників громадян, позбавлення їх повноважень щодо
участі в обмеженні прав громадян на свободу, особисту недоторканність
тощо необгрунтовано розцінюються як безладдя в державі, ослаблення
захисту її інтересів.
Результативність
судово-правової реформи, рівень статусу суду, судді в державі слід
оцінювати не з позицій чиновництва, яке в розпачі від втрати своїх можливостей
керувати правосуддям волає, де тільки можна, про недоліки в судовій
системі і суттєві прорахунки в її реформуванні, а відповідно до того,
наскільки зростає довіра громадян до суду, який має стати (і, впевнений,
— стане) максимально відкритим, залежним тільки від закону, позбавленим
функцій залякування. Досягнення цієї мети великою мірою залежить не
тільки від законодавства, на основі й у рамках якого має здійснюватися
правосуддя, а й від судді — носія судової влади, який глибоко усвідомлює
та вміло використовує на засадах законності і справедливості свої
владні повноваження.