Н.П. Лукашова, начальник юридичного управлiння Верховного Суду України, заслужений юрист України

В.П. Потапенко, начальник управлiння мiжнародно-правового спiвробiтництва Верховного Суду України  

Значення канадського досвiду для становлення незалежного судочинства в Українi

7 жовтня 1996 р. мiж Офiсом Уповноваженого з питань федеральних судових справ Уряду Канади, Мiнiстерством юстицiї України та Верховним Судом України було укладено Угоду про спiвпрацю в галузi судово-правової реформи в Українi (далi — Угода), спрямовану, зокрема, на сприяння проведенню зазначеної реформи, на змiцнення та вдосконалення судоустрою України, пiдвищення ефективностi дiяльностi судiв України, подальший розвиток незалежностi суддiв, зростання ролi й авторитету органiв суддiвського самоврядування. 

Сторони погодили план спiвпрацi, який складався з трьох основних частин: заснування в Українi модельних (зразкових) судiв; пiдтримка незалежностi суддiв; розроблення i затвердження Кодексу професiйної етики суддi. 

Партнерами вiд Канади було визначено: Нацiональний iнститут судочинства Канади, факультет освiти при унiверситетi в м. Оттавi, Асоцiацiю судових адмiнiстраторiв та Раду суддiв Канади, вищi суди провiнцiй Альберта, Манiтоба та Онтарiо. Координував їхню роботу Офiс Уповноваженого з питань федеральних судових справ Уряду Канади. Партнерами вiд України були: Мiнiстерство юстицiї, Верховний Суд i Рада суддiв України. 

Канада — молода країна, але її правова система багата на свiтовi традицiї. Законодавчi принципи, що використовуються в бiльшостi провiнцiй, вперше були розробленi в середньовiчнiй Англiї. Положення Цивiльного кодексу провiнцiї Квебек базуються на принципах, якi застосовувалися ще в Римськiй iмперiї та стародавнiй Францiї. Цi традицiї, адаптованi до сучасних потреб канадського суспiльства, є основою законодавчого надбання країни. Судова практика спрямована на те, щоб закони застосовувалися з урахуванням норм звичаєвого права. 

Конституцiя Канади визначає основнi принципи законодавства i правосуддя, структуру федерального уряду та урядiв провiнцiй, порядок їх обрання, їхнi повноваження, а також, що не менш важливо, встановлює систему прав i свобод громадянина, яка повинна поважатись усiма урядами свiту. Конституцiя закрiплює федеральну систему правлiння в країнi, згiдно з якою законодавча функцiя розподiляється мiж Парламентом Канади та законотворчими органами провiнцiй. Уряди провiнцiй також мають право законодавчої дiяльностi у сферах освiти, майнових вiдносин, юридичної практики, органiзацiї роботи лiкарень, мунiципалiтетiв та в iнших питаннях на мiсцевому рiвнi. 

Федеральний уряд вiдповiдає за вирiшення глобальних питань, що стосуються iнтересiв усiєї країни, таких, наприклад, як виробництво i торгiвля, нацiональна оборона, iммiграцiйнi процеси та кримiнальна вiдповiдальнiсть. Його юрисдикцiя поширюється на корiнне населення Канади та територiю, на якiй воно проживає. 

Прийнята в 1982 р. Хартiя прав та свобод, що стала невiд’ємною частиною Конституцiї Канади, визначає основнi права i свободи кожного канадського громадянина, а саме: фундаментальнi свободи, в тому числi право вiльно висловлюватися, свободу вiросповiдання, свободу створення асоцiацiй та миротворчих асамблей; демократичне право — право брати участь у виборах i бути обраним до громадських установ; право вiльного пересування — право подорожувати, жити i працювати в будь-якiй частинi країни; мовне право — право користуватися послугами, що надаються федеральним урядом англiйською або французькою мовами, якi є в Канадi офiцiйними; принцип рiвноправностi, який гарантує захист вiд дискримiнацiї, що має расовий, нацiональний або етнiчний характер чи пов’язана зi статтю, релiгiйними переконаннями, кольором шкiри або фiзичними вадами; юридичнi права: на життя, свободу та безпеку громадянина, на одержання консультацiї у юриста пiсля арешту, на захист вiд необгрунтованого розслiдування, вважатися невинним до того часу, поки вину не буде доведено, на слухання судової справи протягом достатнього для цього промiжку часу, на звiльнення вiд ув’язнення пiсля рiшення суду. 

Будь-хто може звернутись до суду, якщо вважає, що цi права були порушенi. Суд вправi проголосити будь-який федеральний або прийнятий у провiнцiї закон недiйсним, якщо вiн суперечить Хартiї. 

Кожен член Парламенту Канади або законотворчого органу провiнцiй може запропонувати новий законопроект, але на практицi бiльшiсть нещодавно прийнятих законiв була запропонована урядом, що перебуває при владi. Парламент країни та законотворчi органи провiнцiй або територiй можуть змiнювати закони, не виходячи за рамки Конституцiї, за допомогою статутiв, якi набирають чинностi автоматично. 

Статутнi закони становлять лише частину всiх законiв країни. У Канадi iснує багато так званих неписаних законiв, заснованих на традицiях звичаєвого права, особливо цивiльних, що застосовуються у приватних та дiлових вiдносинах мiж громадянами (майнових, сiмейних). Однак статутнi закони, що набрали чинностi, витiсняють будь-якi неписанi закони або положення звичаєвого права, що стосуються предмета регулювання. 

Цивiльнi закони в дев’яти з десяти провiнцiй Канади грунтуються на положеннях звичаєвого права, побудованого на юридичному прецедентi. Кожного разу, коли суддя постановлює рiшення, останнє стає прецедентом — правилом, що в майбутньому застосовуватиметься iншими суддями при розглядi подiбних справ. Чимало канадських законiв базуються на прецедентах i багаторiчнiй судовiй практицi. 

Хоча процедури звичаєвого права вiдмiннi вiд тих, якi передбачає система цивiльного права, результати розгляду справ подiбнi. Рiшення, що приймаються в двох системах при розглядi однотипних справ, також майже не вiдрiзняються. Вiдповiдальний уряд та федералiзм є двома складовими урядової системи Канади. Є й третя, без якої анi перша, анi друга не могли б iснувати, — влада закону, коли кожний вiдповiдає перед законом i нiхто, яку б посаду вiн не обiймав, яким би вплив не мав, не може бути вищим за закон. Суддi Канади з цього приводу говорять: «Якби хтось стояв над законом, жодна iз наших свобод не була б у безпецi». 

Що ж примушує офiцiйних осiб не ставати над законом, не порушувати його та не використовувати владу, якої вiн їм не надає? Це суди. Суди, якi є гордiстю Канади. Суди, iсторiя незалежностi яких налiчує приблизно 300 рокiв. Суди, якi надiйно охороняють права та свободи громадян i користуються глибокою повагою й довiрою громадськостi. 

Кожна провiнцiя створює власнi суди, якi розглядають справи, що пiдпадають пiд дiю як федеральних законiв, так i законiв даної провiнцiї. Система цих судiв складається з двох рiвнiв. На першому — суд провiнцiї, котрий вирiшує переважно кримiнальнi справи. Даний рiвень може також включати в себе суди, що розглядають скарги в незначних справах i приватнi суперечки щодо невеликих грошових сум, а також суди, до компетенцiї яких належить розгляд сiмейних справ та справ про правопорушення, вчиненi молоддю. Суддi, що працюють у цих судах, призначаються провiнцiєю. На другому рiвнi — вищий суд провiнцiї, який розглядає справи про особливо тяжкi злочини, на наступному — апеляцiйний суд, що провадить слухання апеляцiй, поданих на рiшення судiв нижчого рiвня. Суддi обох цих судiв призначаються федеральним урядом. 

Парламентом країни створено Верховний апеляцiйний суд та ряд судiв, що спецiалiзуються на певнiй юрисдикцiї, а також Федеральний суд Канади. Останнiй розглядає скарги на дiї федерального уряду i питання застосування патентного, авторського права та правовi суперечки на морi. Існує також Податковий суд Канади, до юрисдикцiї якого належать питання, пов’язанi з федеральними доходами. 

Найвищий суд у країнi — Верховний Суд Канади — провадить слухання апеляцiй на рiшення вищих судiв провiнцiй та Федерального суду. Рiшення цього суду завжди є остаточним. 

Українсько-канадська спiвпраця в галузi судової реформи надала Українi можливiсть скористатися при вирiшеннi цього завдання досвiдом країни з високим рiвнем демократiї, якою є Канада. 

За результатами виконання Угоди в Українi було створено три модельних суди: Івано-Франкiвський мiський, Мелiтопольський мiський (Запорiзька область) i Шевченкiвський районний (м. Київ). Уряд Канади вiдповiдно до Угоди видiлив кошти для технiчного оснащення зазначених судiв, зокрема Офiсом Уповноваженого з питань федеральних судових справ придбано комп’ютерне (15 комп’ютерiв, два сервери) i мережеве обладнання. 

У кожному з модельних судiв установлено i введено в експлуатацiю локальну комп’ютерну мережу та електронну пошту. Придбано iнформацiйно-пошукову систему для архiвування судових рiшень. Проведено навчання по її використанню чотирьох груп слухачiв (24 особи). Адаптовано до умов дiяльностi модельного суду вiдповiдне програмне забезпечення. Розроблено єдину систему дiловодства. Введено єдинi стандарти проходження судових справ i створення судових документiв засобами комп’ютерної технiки. З урахуванням набутого в Канадi досвiду робоче мiсце для кожного суддi передбачено в окремому примiщеннi. 

Згiдно з Угодою в Українi було проведено декiлька мiжнародних конференцiй з питань становлення незалежного судочинства, в ходi яких використовувались матерiали, пiдготовленi Нацiональним iнститутом судочинства Канади, висвiтлювався досвiд, набутий пiд час вiзитiв українських суддiв до мiст Торонто (провiнцiя Онтарiо), Вiннiпега (Манiтоба), Едмонтона (Альберта), визначались основнi шляхи змiцнення незалежностi судочинства в Українi. 

У результатi цих заходiв та завдяки активнiй пiдтримцi канадськими колегами саме цiєї частини проекту Радою суддiв України пiд керiвництвом її тодiшнього голови, заступника голови вiйськової колегiї Верховного Суду України М.Д. Дриги та за участю суддi цього суду П.П. Федоришина було пiдготовлено проект Кодексу професiйної етики суддi. IV з’їзд суддiв України, на якому були присутнi партнери з Канади: Уповноважений з питань федеральних судових справ Уряду Канади Гi Гулар, голова суду м. Оттави Пол Беланжер та директор управлiння мiжнародного спiвробiтництва Офiсу Уповноваженого Сюзан Лаббе, прийняв зазначений проект за основу i доручив Радi суддiв України доопрацювати його з урахуванням висловлених делегатами пропозицiй та зауважень i винести остаточну редакцiю названого Кодексу на затвердження чергового з’їзду суддiв. Виконуючи це рiшення, Рада суддiв України затвердила тимчасово, до наступного з’їзду, Кодекс професiйної етики суддi, який сприймається суддiвським корпусом як украй необхiдний iз морально-етичної точки зору документ, що спонукатиме суддiв до такої поведiнки, яка змiцнювала б вiру громадян у чеснiсть, незалежнiсть, неупередженiсть i справедливiсть суду. 

За час дiї Угоди приблизно тридцяти суддям i працiвникам апарату судiв України було надано можливiсть побувати в судах Канади, спостерiгати за роботою канадських судiв i судових адмiнiстрацiй та провести її порiвняльний аналiз. 

Вивчення досвiду дiяльностi канадських суддiв показало, що рiвень демократiї в суспiльствi великою мiрою визначається мiсцем i роллю суду в системi органiв державної влади. Виходячи з мiжнародних норм кожна людина повинна мати право на те, щоб її справу було розглянуто гласно i справедливо незалежним та неупередженим судом в установленому законом порядку. 

За пiдсумками проведеного Нацiональним iнститутом судочинства Канади семiнару, а також на основi спостережень пiд час вiзитiв суддiв України у провiнцiї Канади було визначено основнi шляхи змiцнення незалежностi судочинства в Українi на мiсцевому й нацiональному рiвнях. Основними питаннями, якi вивчалися суддями, були джерела i принципи судової незалежностi, а також напрями її вдосконалення в Українi. 

У Канадi незалежнiсть судочинства базується на безстроковому призначеннi суддiв, фiнансуваннi судiв виключно з державного бюджету, вiдокремленостi суду вiд iнших гiлок влади. 

На нашу думку, створення дiйсно незалежного судочинства в Українi потребує вирiшення багатьох проблем, серед яких i добiр кандидатур на посади суддiв та порядок їх обрання. 

Вiдповiдно до Конституцiї України на посаду суддi може бути рекомендований квалiфiкацiйною комiсiєю суддiв громадянин України, не молодший 25 рокiв, який має вищу юридичну освiту i стаж роботи у галузi права не менше нiж три роки, проживає в Українi не менше 10 рокiв та володiє державною мовою. Суддею провiнцiйного суду Канади може бути юрист, який має не менше 10 рокiв стажу практичної роботи. При цьому перевага надається адвокатам. Вважаємо, що цей принцип добору кандидатур цiлком вiдповiдає вимогам, якi пред’являються до суддiв, i для пiдвищення ефективностi судочинства в Українi доцiльно було б його запозичити. Кожен кандидат у суддi повинен бути професiйно пiдготовленим до ролi суддi i мiсця, яке той займає в суспiльствi, а також мати стаж практичної роботи, який допоможе йому вирiшувати долю людини з урахуванням власного життєвого досвiду i надасть йому змогу протистояти будь-якому тиску та впливу на нього. 

Процедура усунення суддi з посади у Канадi навмисне ускладнена таким чином, щоб уникнути впливу на цей процес iнших органiв влади та суспiльства. На нашу думку, необхiдно врахувати i цей досвiд, зокрема переглянути законодавство щодо формування складу Вищої ради юстицiї. Орган, де переважають представники iнших гiлок влади, не має права вирiшувати питання про обрання i вiдкликання суддiв. Контроль за судовою дiяльнiстю повинен здiйснюватися лише суддями, зокрема їх радами. 

Органи виконавчої та законодавчої влади Канади не втручаються у дiяльнiсть судової влади. Вiдсутнiй також i вплив (тиск) на суддю будь-яких посадових осiб (так зване телефонне право). Канадський професор Пiтер Х. Рассел описав низку справ, у яких мiнiстри Кабiнету мiнiстрiв Канади мали неправомiрнi контакти iз суддями i службовцями суду. Так, Мiнiстр молодi i спорту Канади Жан Шаре вимушений був пiти у вiдставку пiсля того, як зателефонував суддi з приводу слухання справи щодо придатностi канадського атлета до участi в Олiмпiадi в Сеулi. Особливо схвилювало громадськiсть у цьому та в iнших подiбних випадках те, що впливовi полiтики дуже вибiрково сприяли у справах тим особам, якi мали до них доступ. Адже подiбна практика порушує принцип верховенства права, оскiльки не забезпечує рiвного ставлення до всiх, хто звертається до суду. Такi звернення суперечать також основному принципу подiлу влади. Вони є образою для суддiв i не можуть залишатися без належного реагування. 

На нашу думку, необхiдно внести змiни до чинного законодавства України з метою встановлення бiльш суворої вiдповiдальностi за спроби тиску або впливу на суддю з боку посадових осiб i представникiв законодавчої влади. Це дасть суддi змогу неупереджено виконувати свої професiйнi обов’язки, а представникiв iнших гiлок влади примусить оберiгати свою власну репутацiю та кар’єру, остерiгаючись невiдворотного покарання в разi посягання на судову незалежнiсть. 

Із принципу судової незалежностi випливає, що суди не повиннi звiтувати про свою дiяльнiсть перед органами виконавчої влади. Верховний Суд Канади не звiтує перед Урядом, а лише публiкує за власною iнiцiативою данi про свою дiяльнiсть з метою iнформування громадськостi. Таке ж становище i в провiнцiях Канади. 

Незалежнiсть суду має забезпечуватися також вiдсутнiстю у вищестоящих судiв контрольних функцiй щодо судiв нижчих рiвнiв. Їх вiдносини мають грунтуватися на процесуальних засадах перевiрки правильностi ухвалених судових рiшень шляхом їх апеляцiйного та касацiйного перегляду. 

Існуючий в Українi процесуальний порядок вiддання обвинуваченого до суду не вiдповiдає вимогам сьогодення, суперечить основним засадам судочинства, зокрема таким, як змагальнiсть сторiн i неупередженiсть суду. Так, суддя згiдно iз законом зобов’язаний пiсля вивчення справи ухвалити постанову про вiддання обвинуваченого до суду, в якiй зазначає, що квалiфiкацiя дiй особи є правильною i зiбрано достатньо доказiв для розгляду справи в судовому засiданнi. Тобто фактично суддя передчасно доходить висновку про виннiсть обвинуваченого у вчиненнi злочину. Згiдно ж iз законодавством Канади слiдство у справi веде полiцiя, обвинувачення висуває прокурор, вiн же приймає рiшення про направлення справи до суду i пiдтримує там обвинувачення. На пiдставi цих матерiалiв суддi Канади розглядають справи без вiддання обвинуваченого до суду. Це є важливою передумовою як неупередженостi, так i незалежностi суддi. Вважаємо такий досвiд вартим запозичення. 

Ще однiєю проблемою, яка заважала запровадженню незалежного судочинства в Українi, була фактична вiдсутнiсть принципу змагальностi сторiн у процесi. Так, донедавна в багатьох категорiях кримiнальних справ, де участь прокурора не є обов’язковою, суддя змушений був виступати в ролi обвинувача, захисника i суддi одночасно, оскiльки вiн оголошував обвинувальний висновок, вiв допит пiдсудного, потерпiлих, свiдкiв, приймав рiшення про виклик додаткових свiдкiв, проведення судової експертизи та виконував iншi, не притаманнi йому процесуальнi дiї, чим грубо порушувався принцип неупередженого i незалежного судочинства. 

На цей час вiдповiднi змiни внесено у процесуальнi закони України, якi дають змогу забезпечити реальне впровадження принципу змагальностi сторiн, повно й усебiчно захистити права людини i громадянина. З метою надання безоплатної юридичної допомоги громадянам, якi не мають на це коштiв, доцiльно з урахуванням канадського досвiду створити в Українi Фонд захисту громадян, до якого б надходили кошти вiд Уряду, Спiлок адвокатiв i юристiв України, а також добровiльнi внески iнших установ, благодiйних органiзацiй та об’єднань громадян. 

Заслуговує на увагу й такий досвiд Канади, як установча незалежнiсть — «закладова безпека», вiдповiдно до якої суддi не залежать вiд голови суду, оскiльки його функцiї зводяться до контролю за розподiлом справ i складанням графiка їх розгляду. Суддiвський корпус повнiстю iзольований вiд iнших працiвникiв суду, а також вiд громадян. Завдяки цьому виключено можливiсть спiлкуватися з будь-ким iз них у справi, яку суддя розглядає або розглядатиме, чим iще раз пiдтверджується його незалежне, об’єктивне й неупереджене ставлення до її розгляду. Аналогiчним чином необхiдно забезпечити належнi умови для роботи судiв України всiх рiвнiв. 

Хоча дiяльнiсть у межах проекту фактично припиняється, сподiваємося, це тiльки тимчасово. Ми вiримо, що вiн розвиватиметься й далi, трансформуючись у бiльш широку i довгострокову програму сумiсних дiй, спрямованих на подальше реформування судової системи України, але вже на новiй законодавчiй базi. 

Коли започатковувався проект, то умови, в яких працювали суди, стан справ у них, чинне законодавство — все це було частиною спадщини, отриманої Україною вiд Радянського Союзу. Тепер часи змiнилися, i за Конституцiєю України, новим Законом «Про судоустрiй України» права та свободи людини i громадянина захищаються судами, юрисдикцiя яких поширюється на всi правовiдносини, що виникають у державi. Тому ми подiляємо думку наших канадських партнерiв, яка була ними висловлена пiд час останньої зустрiчi у Верховному Судi України, що основною метою нової програми може бути вдосконалення самих механiзмiв судового захисту, якi хоча й змiнилися, здебiльшого все ж таки залишаються, на жаль, застарiлими i потребують подальших бiльш глибоких, системних змiн. Зрозумiло, що ця програма не зможе охопити всi можливi напрями судової реформи в Українi. Тому вона повинна бути чiтко сфокусована на прiоритетних напрямах, сприяти подальшому реформуванню судової системи. Основнi її складовi бачаться такими: 

1. Сприяння в розбудовi централiзованої системи навчання i пiдвищення квалiфiкацiї суддiв усiх рiвнiв та регiонiв через Академiю суддiв України, котра функцiонуватиме згiдно iз Законом «Про судоустрiй України» при Державнiй судовiй адмiнiстрацiї України. 

2. Забезпечення становлення конституцiйного принципу змагальностi судового процесу, доступностi для громадян захисту їхнiх прав та законних iнтересiв у судi, спрощення судових процедур iз використанням досвiду Канади та залученням канадських експертiв до розроблення вiдповiдного законодавства. 

3. Органiзацiя фiнансового та матерiально-технiчного, iнформацiйного забезпечення дiяльностi судiв України iз залученням канадських експертiв та використанням досвiду роботи вiдповiдних органiв Канади, виявлення проблем i перешкод, що постають на шляху позитивного вирiшення цих питань, розроблення нормативних документiв, якi регулюють таке забезпечення. 

Шiсть рокiв спiлкування з рiвноправними партнерами, якими для нас були суддi та працiвники рiзних установ Канади, дають нам право сподiватися, що зерна нашої плiдної спiвпрацi обов’язково проростуть на нивi становлення в Українi незалежної судової влади, джерелом якої є довiра народу.