Закон «Про судоустрiй України» у контекстi судово-правової реформи
В.С. Стефанюк,
перший заступник Голови Верховного Суду України,
кандидат юридичних наук, заслужений юрист України
Закон «Про судоустрій України», про необхідність прийняття якого говорили майже п’ять років і котрий слід було прийняти ще до завершення дії «Перехідних положень» Конституції, нарешті пройшов усі стадії законотворчого процесу: 7 лютого 2002 р. парламент ухвалив його текст в остаточній редакції, а 5 березня того ж року він був підписаний Главою держави.
Унікальність цього Закону полягає в тому, що він визначив нову систему судів загальної юрисдикції: місцеві, апеляційні, Касаційний суд, вищі спеціалізовані суди і на чолі всієї системи — Верховний Суд України, у складі якого передбачено чотири судові палати (у цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних справах), а також Військову судову колегію.
Із дня прийняття Закону до 1 червня 2002 р. — дати набуття ним чинності, залишалося достатньо часу для аналізу нововведень, але замало — для ухвалення всіх необхідних змін до процесуальних законів. Можливі були три варіанти: перший — зробити лише деякі правки, які стосуються Касаційного й Апеляційного судів України, другий — внести суттєві зміни, тобто кардинально оновити процесуальне законодавство, і третій — прийняти абсолютно нові кодекси.
Останній варіант відпав одразу. Під час проведення «малої» судової реформи були внесені серйозні зміни в процесуальне законодавство, і воно вже працює. Крім того, для підготовки нових кодексів потрібен значний час. Залишалося або внести зміни щодо діяльності нових судів, або прийняти відповідним чином оновлені процесуальні кодекси. На цей час робочою групою Верховного Суду України розроблено такі кодекси. В них визначено процесуальні повноваження Апеляційного, Касаційного судів України та Вищого адміністративного суду. Прийняття цих кодексів Верховною Радою України дасть названим судам змогу розпочати свою роботу.
Потрібно так оновити процесуальне законодавство, щоб воно не тільки відповідало новому Законові, а й було позбавлене наявних у ньому недоліків.
Під час «малої» судової реформи зміни до процесуальних кодексів приймалися дуже швидко, внаслідок чого в нормах, що стосуються інститутів апеляції та касації, виникло чимало суперечностей, які мають бути усунені. Крім того, слід навести порядок у регулюванні розгляду справ по першій інстанції відповідно до основних принципів Конституції України, ввести суд присяжних, відновити інститут народних засідателів.
Необхідно визначитися щодо компетенції Верховного Суду України. Пропонується, щоб він розглядав справи в порядку повторної касації, але така прямолінійна постановка питання є невірною. Чому ми не повинні довіряти рішенням одразу трьох судових інстанцій? До того ж повторна касація практично нереальна: суди щороку розглядають не менше трьох мільйонів справ, і Верховний Суд просто потоне у величезній кількості касаційних скарг. Крім цього він переглядатиме в касаційному порядку рішення Апеляційного суду (приблизно п’ять тисяч справ) і рішення суду присяжних, оскільки вони не підлягають апеляції.
Проте зовсім відмовитися від перегляду рішень інших судів також не можна, тому потрібен розумний компроміс. На нашу думку, ним міг би бути перегляд рішень тільки Касаційного суду та вищих спеціалізованих судів.
Відповідний механізм уже запроваджений у господарському процесі, де Верховний Суд перевіряє постанови Вищого господарського суду з точки зору їх відповідності Конституції, міжнародному законодавству, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, забезпечує однаковий підхід до застосування норм матеріального права. Ефективність такого підходу підтверджується статистикою: за дев’ять місяців одержано 734 скарги на постанови Вищого господарського суду, з них розглянуто 710, порушено провадження у 121 справі. Скасовано 71 рішення цього суду, що становить майже 10 % загальної кількості оскаржених рішень, — і це немало.
Законом «Про судоустрій України» передбачено, що система адміністративних судів розгортатиметься протягом трьох років. У цьому році планується створити Вищий адміністративний суд (за розрахунками, в ньому працюватимуть 65 суддів і 225 працівників апарату), в наступному — сім апеляційних адміністративних судів (243 судді і 720 працівників апарату), у 2004 р. — місцеві суди (595 суддів і 850 працівників апарату). Останні повинні бути ближче до населення, тому не виключено, що вони функціонуватимуть і на районному рівні. Але це в майбутньому, коли обсяг роботи в адміністративних судах збільшиться. Орієнтовно вони розглядатимуть щороку не менше 200 тис. справ. Відповідно зменшиться навантаження на інші суди. Кадровий резерв для створення таких судів є, ми чекаємо тільки конкретної дати старту й коштів.
Багатьох цікавить питання: чи створюватимуться інші спеціалізовані суди? Ідея дуже приваблива, але поки що нереальна. Насамперед потрібно створити Касаційний і Апеляційний суди, адміністративні суди всіх рівнів і тільки тоді, не раніше ніж через три-чотири роки, можна буде говорити про створення деяких інших спеціалізованих судів. Чимало залежатиме від фінансування. Наприклад, щоб увести в дію вертикаль адміністративних судів, потрібно майже 1 млрд. грн. Але ніхто не заважає запровадити спеціалізацію всередині суду. Вона вже має місце у Верховному Суді України, в господарських судах і цілком себе виправдовує.
Вселяє надію те, що на реалізацію «Прикінцевих та перехідних положень» Закону «Про судоустрій України» Кабінет Міністрів України у постанові від 4 червня 2002 р. № 760 намітив цілий ряд заходів щодо організаційного забезпечення виконання цього Закону.
Насамперед передбачається створити робочі групи з підготовки пропозицій щодо приведення у відповідність із Законом процесуального законодавства, вивчити потребу в кадровому забезпеченні судів та провести інвентаризацію їх матеріально-технічної бази.
Планується внести Президентові України подання щодо створення Апеляційного і Касаційного судів України, Вищого адміністративного суду, розробити й подати на розгляд Кабінету Міністрів України проекти актів Президента України щодо кількісного складу суддів названих судів та створення Державної судової адміністрації України. Визнано за необхідне визначити порядок погодження з Радою суддів України питань щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників названої адміністрації.
Відповідні органи виконавчої влади зобов’язано підготувати пропозиції щодо розміщення, транспортного обслуговування і матеріально-технічного забезпечення Апеляційного, Касаційного судів, Вищого адміністративного суду, Державної судової адміністрації України, її територіальних управлінь та підготувати проект Державної програми розвитку судової системи на 2003—2005 роки.
Радує й активна позиція вчених України та зарубіжних фахівців, їх своєчасне реагування на прийняття Закону «Про судоустрій України».
Уже 18 і 19 квітня 2002 р. у м. Харкові відбулася Міжнародна науково-практична конференція «Стан судової реформи в Україні: проблеми і перспективи», проведена Центром по вивченню організованої злочинності Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого, Інститутом вивчення проблем злочинності Академії правових наук України, Центром Американського університету у Вашингтоні. На ній розглянуто різні аспекти застосування нового Закону, який є базовим у реформуванні всіх галузей законодавства, що регулюють організацію та функціонування судової влади в Україні. Обговорювалися питання формування нових гілок і рівнів судової системи, їх юрисдикція, проблеми створення суду присяжних, діяльності органів суддівського самоврядування по забезпеченню незалежності та неупередженості суду, доступності правосуддя, захисту прав людини й основних свобод.
У роботі конференції взяли участь члени робочих груп із розроблення нового Закону «Про судоустрій України», проектів Кримінально-процесуального, Цивільного, Господарського, Адміністративного процесуальних кодексів, працівники апарату Верховної Ради України, вчені провідних навчальних закладів та науково-дослідних установ: Академії правових наук України, Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого, Київського національного університету України ім. Тараса Шевченка, Національної академії внутрішніх справ України, Національної академії Служби безпеки України, Національного університету внутрішніх справ МВС України, Одеської національної юридичної академії, представники Сполучених Штатів Америки, судді Конституційного і Верховного судів України, працівники Генеральної прокуратури, Міністерств юстиції та внутрішніх справ України, а також судді і прокурори Харківської та інших областей нашої держави.
Учасники конференції зазначали, що формування самостійної і незалежної судової влади є важливим чинником становлення України як незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, розвитку цивілізованого громадянського суспільства, досягнення громадянського миру. Впливаючи на економічні відносини властивими їм засобами, захищаючи інтереси фізичних і юридичних осіб у цій сфері, суди сприяють стабільності економіки країни. Судова влада справляє також позитивний вплив на становлення та зміцнення нових форм політичного життя суспільства й держави. Довіра людей до суду і всієї держави великою мірою залежить від уявлень про справедливість судового захисту прав людини. Саме через призму справедливості судових рішень сприймаються реальні інтереси конкретної людини і цінності громадянського суспільства в цілому.
Серед основних результатів судової реформи на конференції називалися насамперед конституційне й законодавче закріплення нових фундаментальних принципів організації та діяльності судової влади, формування системи гарантій, що забезпечують громадянам доступ до правосуддя. Конституція України 1996 р. закріпила практично всі загальновизнані принципи й міжнародно-правові стандарти, що існують у сфері організації та діяльності судової влади. Закон «Про судоустрій України» продовжує інституціалізацію нової судової системи. Ним закладено основи й розпочато формування самостійної організаційної та матеріально-технічної бази судової влади і законодавчо закріплено створення Державної судової адміністрації України як органу, що здійснює цю діяльність. Реформується правовий статус суддів, триває становлення органів суддівського самоврядування. Триває черговий етап у розвитку процесуального законодавства. Відбувається перетворення інститутів, що сприяють здійсненню правосуддя, таких, як адвокатура, нотаріат, квазісудові органи, що виконують функцію розв’язання правових конфліктів.
Виходячи з характеру, мети й основних завдань судово-правової реформи учасники конференції констатували, що вона в подальшому повинна провадитися комплексно, системно, і визначили основні її напрями.
Насамперед слід активізувати роботу з розроблення і прийняття Цивільного, Господарського, Адміністративного процесуальних, а також Кримінально-процесуального, Кримінально-виконавчого кодексів, законів «Про прокуратуру» та «Про адвокатуру».
У законодавство про судоустрій, у процесуальне законодавство та в практику їх застосування мають бути впроваджені такі конституційні принципи, як справедливість, доступність, незалежність і неупередженість суду, рівність усіх перед законом і судом, а із законодавчих актів та правозастосовної практики виключені положення й ситуації, коли суд змушений займати обвинувальну позицію. Необхідно підвищити престиж суду в суспільстві й державі, для чого, зокрема, розгорнути правову пропаганду з метою подолання стереотипу негативного ставлення до нього населення.
Повинен бути створений належний механізм реалізації права людини на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб, надано підтримку розвиткові системи органів позасудового захисту прав і свобод людини, а також громадським організаціям, які беруть участь у вирішенні цього завдання.
Особливу увагу потрібно приділити вдосконаленню законодавства щодо виконання судових рішень та відповідної практики.
Потребують нового підходу питання організаційного забезпечення діяльності судді (надання йому секретаря, помічника, радника, що здійснюють підготовку справ до розгляду) функціонування суду та його апарату (канцелярії, секретаріату судових засідань, архіву, центру фіксування судового процесу технічними засобами та ін.). Має бути створено комплексну систему підвищення кваліфікації суддів і працівників апарату судів.
Актуальними є наукові дослідження, спрямовані на підвищення суддівської незалежності, на вдосконалення гарантій, які забезпечують імунітет суддів, на розроблення науково обгрунтованих рекомендацій щодо визначення їх навантаження, тестів для перевірки рівня їх професійної підготовки.
Більш чітко повинні бути окреслені основні засади суддівського самоврядування, його завдання, організаційні форми, а також повноваження, до яких належить віднести, зокрема, контроль за організаційним, кадровим, матеріально-технічним, фінансовим забезпеченням судів, соціальним і побутовим захистом суддів та їхніх сімей, вирішенням інших питань, які не пов’язані зі здійсненням правосуддя.
Оскільки укладені Україною двосторонні договори про правову допомогу за змістом близькі один до одного, а окремі їх норми повністю збігаються, необхідно замість цих актів розробити уніфіковану багатосторонню конвенцію про взаємну правову допомогу, відкриту для підписання всіма державами.
У систему кримінального судочинства має бути впроваджено механізми реального захисту прав та свобод людини, які відповідали б положенням Конституції України та міжнародно-правовим стандартам. Для цього, зокрема, необхідно детально визначити в Кримінально-процесуальному кодексі (далі — КПК) правовий статус підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, засудженого, їх захисника й законного представника, а також потерпілого, позивача, відповідача та їх представників; передбачити в законі такі обов’язки осіб, що здійснюють судочинство, які б повною мірою гарантували реалізацію правового статусу учасників процесу.
Слід чітко врегулювати в КПК питання щодо моменту початку кримінально-процесуальної діяльності і визначити перелік кримінально-процесуальних дій на цьому її етапі, коло суб’єктів, які можуть їх вчинювати, та види рішень, що можуть прийматися.
З метою підвищення результативності попереднього розгляду справи суддею та розширення контрольних функцій суду потрібно визначити суб’єкта вирішення питання про можливість її призначення до судового розгляду (суддя, якому вона підсудна, чи суддя вищестоящого суду).
У КПК має бути врегульовано підсудність кримінальних справ Апеляційному і Касаційному судам України.
Необхідно передбачити в цьому Кодексі процедуру оскарження засудженими, які відбувають покарання, дій та рішень адміністрації виправно-трудової установи, а також дослідити питання про доцільність запровадження в Україні пенітенціарної юстиції.
Насамкінець не можна не сказати про деякі події останнього часу, які в контексті судово-правової реформи викликають подив, оскільки свідчать про зневагу до неї, до реального втілення в життя норм нового Закону «Про судоустрій України», а тому не можуть залишатися без реагування.
Перша. 7 березня 2002 р. Верховна Рада України прийняла Закон № 3092-III «Про внесення змін до статті 29 Господарського процесуального кодексу України», яким знову розширено права прокуратури в господарському судочинстві. У ході «малої» судової реформи повноваження прокурорів у цій сфері було значно звужено — вони вже не могли, як раніше, подавати апеляції та касації у справах, ініційованих іншими особами. Але депутати з мотивів, тільки їм відомих, повернули прокуратурі таке право.
За словами деяких експертів, ці зміни можуть стати ефективним засобом боротьби з «договірними справами», в яких відповідач, найчастіше державне або напівдержавне підприємство, спеціально «програє» процес, щоб мати можливість легально перерахувати присуджені до сплати суми псевдопозивачеві. Рядовому підприємцю цей Закон також може принести певну користь — якщо прокурор подасть замість нього апеляцію і він зекономить на сплаті державного мита.
Проте ця невинна, на перший погляд, норма може цілком дискредитувати господарські суди, і ось чому.
На підпис Президентові України подано Закон, відповідно до якого внесення прокурором апеляційного або касаційного подання на рішення суду означатиме зупинення виконавчого провадження. Досить буде боржникові домогтися внесення такого подання, і він зможе мінімум декілька місяців ігнорувати нав’язливих кредиторів. У разі підписання цього Закону про існування господарського суду можна буде забути, оскільки його рішення не виконуватимуться.
Друга подія. У квітні цього року Міністерство юстиції внесло в Кабінет Міністрів проект постанови, в якому пропонується створити Державний судовий департамент (далі — Департамент) і затвердити Положення про нього, згідно з яким Департамент є урядовим органом державного управління, що діє при Міністерстві юстиції України, а основні його завдання полягають в організаційному, матеріально-технічному, фінансовому забезпеченні діяльності місцевих та апеляційних судів, роботі з кадрами, веденні діловодства й судової статистики в судах загальної юрисдикції, соціальному захисті працівників судів. Складається враження, що в Мін’юсті не знають про новий Закон «Про судоустрій України» і про передбачене ним створення незалежної державної судової адміністрації.
І нарешті. У статті Генерального прокурора України Михайла Потебенька «Роль судової гілки влади в утвердженні законності, чи Який шанс насправді є в українського правосуддя» [1] та в інтерв’ю лідера Комуністичної партії України Петра Симоненка [2] висловлено безпідставну критику щодо судів і суддів України, намічених перспектив і шляхів розвитку українського правосуддя.
Будучи змушена тим самим вступити в нав’язану їй дискусію, президія Ради суддів України 29 квітня цього року прийняла відповідну заяву. В ній зазначено, що названі публікації, а також інші висловлювання окремих політичних і державних діячів, їх бачення стану й ролі судів та суддів у суспільстві черговий раз підтвердили, що судово-правова реформа проводиться повільно і важко саме через труднощі переходу від свідомості тоталітаризму до демократії. Це «старе» тримається за звичні для нього поняття диктату, волюнтаризму, нехтування правами і свободами людини, справедливістю. Тому час від часу під маскою турботи про «державну та національну безпеку» оприлюднюються ностальгічні міркування про тотальний контроль, нагляд, залежність, відомчість, механізми впливу, які нічого спільного з принципами демократії та рівності і з положеннями Конституції України не мають.
Тим часом, констатувала президія Ради суддів України, судово-правова реформа в державі продовжується, і попри конфлікти інтересів, концепцій та думок проводиться робота по відповідній зміні великого масиву процесуального законодавства, приведенню його у відповідність із принципами й засадами kонституції України та правової держави.
Низка негативних оцінок правосуддя, наголошується в заяві, виникла саме через правове, демократичне і цивілізоване вирішення спорів судом, а не чиновником — із дотриманням конституційних засад судочинства щодо рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів й у доведенні їх переконливості, а також через передачу під контроль суду додержання важливих конституційних гарантій недоторканності громадян.
Викликають роздратування окремих політичних та державних діячів, і саме щодо Верховного Суду України, перегляд і розгляд найвищим судовим органом справ, пов’язаних із господарськими правовідносинами, в яких прокуратурі іноді важко довести суду, чиї інтереси вона представляє у спорі двох недержавних суб’єктів господарювання, або державний орган, про який згадано в Конституції, тільки на цій підставі претендує на судовий імунітет, а також справ про виборчі спори, при розгляді яких суди вимушені перипетії політичної боротьби приводити у відповідність із законом.
Звичайно, в судовій, як і в будь-якій іншій діяльності, є помилки, зауважила президія Ради суддів України. Ніхто не приховує недосконалості й суперечливості процесуального законодавства, особливо щодо забезпечення змагальності сторін, рівності їх перед законом і судом, регулювання апеляційного та касаційного оскарження рішень суду. Для вирішення цих питань і передбачено нову судову систему в нещодавно прийнятому Законі «Про судоустрій України». Але тим, хто не є спеціалістом і не обізнаний із проектами змін та перспективами розвитку процесуального законодавства, багато що здається незрозумілим. І спрацьовує давній людський інстинкт самозбереження: незрозуміле — отже, небезпечне, а небезпечне потрібно усунути або уникнути його.
Суд покликаний вирішувати суперечки між громадянами або ними й державою мирним законодавчо врегульованим шляхом, підкреслюється в заяві. Завдяки цьому своєму завданню державна влада в особі правосуддя має найвище громадське значення для гарантування мирного співіснування громадян. Суддівська незалежність є не якимось привілеєм, а гарантією підпорядкування будь-кого законові.
Водночас безвідповідальні заяви політичних діячів і державних посадовців вищого рангу про те, що рішення найвищого судового органу суперечать закону, що незалежність суду несе загрозу державі, що окремі суди й цілі судові системи незаконні та неконституційні, а судді — усі чи більшість — корумповані, не сприяють миру в суспільстві й упевненості громадян в існуванні в державі надійних гарантій захисту їхніх прав. Повага до суду та його рішень, а не зневага, приниження й упередженість, зміцнюють державність, правопорядок і законність, ведуть до дійсно правової, а не до надуманої «суддівської» держави, наголосила президія Ради суддів України.
Як бачимо, реальне втілення в життя Закону «Про судоустрій України» — не шлях, устелений трояндами, а копітка, повсякденна, виснажлива робота. Але вона приречена на успіх, оскільки здійснюється в ім’я людини, її прав та свобод.
[1] День. — 2002. — 19 квіт.
[2] Дзеркало тижня. — 2002. — 20 квіт.