Саме по собі створення об’єктів природно-заповідного фонду не свідчить про зменшення земель населених пунктів чи земель запасу, а є віднесенням земель до категорій відповідно до їх цільового призначення *

13 листопада 2007 р. колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, розглянувши за винятковими обставинами у відкритому судовому засіданні за скаргою Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України (далі — Дунайський біосферний заповідник) справу за позовом Вилківської міської ради до Кілійської районної ради, треті особи: Дунайський біосферний заповідник, Кілійський районний відділ земельних ресурсів — про визнання недійсними розпорядження, рішення, державного акта на право постійного користування землею та про повернення земельної ділянки до земель запасу Вилківської міської ради, встановила:

Вилківська міська рада звернулася з позовом про визнання недійсними: розпорядження Кілійської районної ради від 17 березня 1999 р. № 6/25 «Про затвердження акта інвентаризації земель» (далі — розпорядження Кілійської районної ради № 6/25); рішення Кілійської районної ради від 19 березня 1999 р. у № 61-ХХІІІ-V «Про затвердження розпоряджень районної ради, прийнятих у міжсесійний період» (далі — рішення Кілійської районної ради № 61-ХХІІІ-V); Державного акта на право постійного користування землею від 24 лютого 2000 р. ІІ-ОД № 001676, виданого Дунайському біосферному заповіднику. Позивач також просить повернути землі під протоками і внутрішніми водоймами загальною площею 2 тис. 541,06 гектара до земель запасу Вилківської міської ради. Свої вимоги позивач обґрунтував тим, що відповідач прийняв оспорювані акти ненормативного характеру з перевищенням своїх повноважень та порушенням відповідної процедури, внаслідок чого було безпідставно змінено розмір земельної ділянки, переданої у користування заповіднику Указом Президента України від 10 серпня 1998 р. № 861/98 «Про створення Дунайського біосферного заповідника» (далі — Указ Президента України № 861/98), та порушено повсякденний спосіб життя мешканців Придунав’я, зокрема позбавлено або обмежено їх традиційне природокористування у цій місцевості.

Господарський суд Одеської області рішенням від 24 листопада 2003 р., залишеним без змін постановами Одеського апеляційного господарського суду від 12 лютого 2004 р. та Вищого господарського суду України від 6 жовтня 2004 р., позовні вимоги задовольнив частково — визнав недійсними розпорядження Кілійської районної ради № 6/25, рішення Кілійської районної ради № 61-ХХІІІ-V у частині затвердження розпорядження Кілійської районної ради № 6/25 та державний акт на право постійного користування землею, виданий Дунайському біосферному заповіднику; в решті позовних вимог провадження у справі припинив.

Задовольняючи заявлені позовні вимоги, суди виходили з того, що Рада Міністрів УРСР постановою від 23 квітня 1981 р. № 203 «Про організацію державного заповідника «Дунайські плавні» передала цьому заповіднику землі і морську акваторію Чорноморського державного заповідника «Дунайські плавні» Ізмаїльського лісгоспзагу Міністерства лісового господарства УРСР площею 9 тис. 251 гектар і 5 тис. 600 гектарів акваторії Чорного моря. Державним актом серії Б № 056809 від 1987 р., виданим виконавчим комітетом Кілійської районної ради, за державним заповідником «Дунайські плавні» закріплено у безстрокове і безоплатне користування 9 тис. 251 гектар землі в межах згідно з планом землекористування.

Указом Президента України № 861/98 у Кілійському районі Одеської області на базі природного заповідника «Дунайські плавні» було створено Дунайський біосферний заповідник, площа якого встановлена в розмірі 46 тис. 402,9 гектара з протоками і внутрішніми водоймами та двокілометровою смугою в акваторії Чорного моря, у тому числі 22 тис. 662 гектари, надані йому в постійне користування як заповідна зона, та 23 тис. 740,9 гектара, включені до його складу без вилучення у землекористувачів (додатки 1, 2). При цьому згідно з додатком 1 до Указу Президента України № 861/98 Дунайському біосферному заповіднику надано в постійне користування землі природного заповідника «Дунайські плавні» площею 14 тис. 851 гектар, включаючи акваторію Чорного моря площею 5 тис. 600 гектарів.

Комісією, створеною за вказівкою Держкомзему України від 18 березня 1998 р. № 13, було проведено інвентаризацію земель, які знаходяться у користуванні Дунайського біосферного заповідника, та виявлено їх надлишки. Згідно із земельно-обліковими даними загальна площа заповідника становить 9 тис. 251 гектар, а фактично він займав площу на 2 тис. 541,06 гектара більше. У зв’язку із цим комісія рекомендувала Кілійській районній раді залишити в постійному користуванні Дунайського біосферного заповідника земельну ділянку площею 11 тис. 792,06 гектара.

17 березня 1999 р. розпорядженням № 6/25, підписаним головою Кілійської районної ради, затверджено акт інвентаризації та вирішено видати Дунайському біосферному заповіднику державний акт на право постійного користування землею загальною площею 11 тис. 792,06 гектара, у тому числі під островами — 9 тис. 251 гектар, під протоками та внутрішніми водоймами — 2 тис. 541,06 гектара.

Рішенням Кілійської районної ради № 61-ХХІІІ-V вказане вище розпорядження було затверджено. 24 лютого 2000 р. Кілійською районною радою Дунайському біосферному заповіднику видано Державний акт ІІ-ОД № 001676.

Посилаючись на ці обставини, суди вважали, що зазначеним рішенням фактично зменшено територію Вилківської міської ради внаслідок передачі частини земель запасу Дунайському біосферному заповіднику.

У скарзі про перегляд ухвалених у справі рішень за винятковими обставинами Дунайський біосферний заповідник посилається на наявність підстави, встановленої п. 1 ч. 1 ст. 237 КАС, та просить скасувати ці рішення.

Заслухавши представників скаржника та позивача, перевіривши за матеріалами справи наведені у скарзі та запереченнях доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає підтвердженим неоднакове застосування судом касаційної інстанції положень Земельного кодексу України (далі — ЗК), які визначають склад земель України, віднесення їх до категорій і переведення з однієї категорії до іншої.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні цих норм права, Верховний Суд України виходить із нижченаведеного.

Відповідно до ст. 2 ЗК, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин, землі України за цільовим призначенням поділялися на:

1) землі сільськогосподарського призначення;

2) землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів);

3) землі промисловості, транспорту, зв’язку, оборони та іншого призначення;

4) землі природоохоронного, оздоровчого, ре-к-реаційного та історико-культурного призначення;

5) землі лісового фонду;

6) землі водного фонду;

7) землі запасу.

До земель міста згідно зі ст. 63 ЗК належать усі землі в межах міста.

Землі міста перебувають у віданні міської Ради народних депутатів.

Використання земель міста здійснюється відповідно до проектів планіровки та забудови міста і планів земельно-господарського устрою.

До земель природоохоронного призначення належать землі заповідників, національних, зоологічних і дендрологічних парків, парків—пам’яток садово-паркового мистецтва, ботанічних садів, заказників (за винятком мисливських), заповідних урочищ, пам’яток природи.

Відповідно до ЗК землями запасу визнаються всі землі, не передані у власність або не надані у постійне користування. Вони перебувають у віданні сільських, селищних районних, міських, в адміністративному підпорядкуванні яких є район, Рад народних депутатів і призначаються для передачі у власність або надання у користування, у тому числі в оренду, переважно для сільськогосподарських потреб.

Аналіз наведених положень ЗК дає підстави вважати, що кожна самостійна категорія земель на той час могла входити до складу іншої та мати подвійний правовий режим і різноплановий характер їх використання. Земельні ділянки із земель населених пунктів у межах основного цільового призначення могли використовуватись як шляхи сполучення, для створення парків, лісопарків і бути землями запасу.

Характерною ознакою земель населених пунктів є їх місцезнаходження — в межах такого пункту.

Межа міста відповідно до ст. 63 ЗК — це зовнішня межа земель міста, що відокремлює їх від земель іншого призначення і визначається проектом планіровки та забудови міста або техніко-економічним обґрунтуванням розвитку міста.

Межа міста встановлюється і змінюється в порядку, що визначається Верховною Радою України.

Визнавши, що рішенням районної ради фактично зменшено територію Вилківської міської ради внаслідок передачі частини земель запасу Дунайському біосферному заповіднику, суди не з’ясували, чи входять спірні території до складу земель міста.

Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили також із того, що Кілійська районна рада прийняла спірні розпорядження і рішення та видала державний акт на право постійного користування землею без дотримання порядку, визначеного статтями 51—54 Закону від 16 червня 1992 р. № 2456-ХІІ «Про природно-заповідний фонд України».

Згідно із проведеним судами аналізом Указу Президента України № 861/98 він не містить розпоряджень про надання Кілійській районній раді повноважень приймати рішення щодо земель, зайнятих Дунайським біосферним заповідником, та вилучати землі у територіальної громади міста Вилкове.

На думку суду першої інстанції, з якою погодилися суди апеляційної та касаційної інстанцій, Державним актом ІІ-ОД № 001676, виданим на підставі розпорядження Кілійської районної ради № 6/25, затвердженого рішенням Кілійської районної ради № 61-ХХІІІ-V, із земельної території Вилківської міської громади вилучено землі запасу площею 1 тис. 315,08 гектара. Однак цей висновок зроблено без урахування того, що саме по собі створення об’єктів природно-заповідного фонду не свідчить про зменшення земель населених пунктів чи земель запасу, а є віднесенням земель до категорій відповідно до їх цільового призначення.

Переведення земель з однієї категорії до іншої здійснюється у разі зміни цільового призначення цих земель.

Віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх з однієї категорії до іншої провадиться органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у користування, а в інших випадках – органами, які затверджують проекти землеустрою і приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення.

У статтях 51—54 Закону «Про природно-заповідний фонд України» визначено порядок створення й оголошення територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Зокрема, рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України. Ці норми не регулюють діяльність місцевих рад, якщо йдеться про створення об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

Дунайський біосферний заповідник створений Указом Президента України, а не рішенням Кілійської районної ради.

Відповідно до ч. 2 ст. 243 КАС, якщо Верховний Суд України встановить, що оскаржене судове рішення є незаконним, він скасовує його повністю або частково і направляє справу на новий розгляд до суду першої, апеляційної чи касаційної інстанції залежно від того, суд якої інстанції першим допустив порушення норми матеріального чи процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи. Оскільки встановлення обставин, що є істотними для вирішення спору в цій справі, належить до компетенції суду першої інстанції, ухвалені у справі рішення підлягають скасуванню, а справа — направленню на новий розгляд до місцевого адміністративного суду.

Керуючись статтями 241—243 КАС, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:

Скаргу Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України задовольнити.

Рішення Господарського суду Одеської області від 24 листопада 2003 р., постанову Одеського апеляційного господарського суду від 12 лютого 2004 р., постанову Вищого господарського суду України від 6 жовтня 2004 р. скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 237 КАС.

* Публікується повний текст судових рішень із незначною редакційною правкою.